CAA13 · 5ème chambre - formation à 3 — 18 octobre 2024

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. D C a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 2 mars 2020 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation du secteur géographique du bassin versant B et de ses affluents sur la commune d'Aix-en-Provence et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 2006389 du 13 octobre 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la requête de M. C.  
 Procédure devant la Cour :  
 Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 15 février 2023, 8 février 2024, 10 septembre 2024 et 30 septembre 2024, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, M. C, représenté par Me Ribière, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 2 mars 2020 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation sur la commune d'Aix-en-Provence (inondation par débordement B et de ses affluents) ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 15 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il est entaché d'une omission de statuer sur certains moyens et d'une insuffisance de motivation ;  
 - la commune d'Aix-en-Provence n'a pas été suffisamment associée à l'élaboration du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation entre l'arrêté prescrivant l'élaboration dudit plan et l'arrêté l'approuvant ; par suite, les dispositions des articles L. 562-3 et R. 562-2 du code de l'environnement ont été méconnues ; l'avis de la commune d'Aix-en-Provence n'a pas été sollicité ; le projet et l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan n'ont pas été notifiés à la commune ;  
 - la concertation avec le public a été insuffisante ; le public n'a pas reçu d'information suffisante en méconnaissance des dispositions de l'article L. 125-2 du code de l'environnement ;  
 - l'enquête publique est irrégulière dès lors, d'une part, qu'aucun avis n'a été publié dans un journal local ou régional dans les 8 premiers jours de l'enquête, d'autre part, que la maire d'Aix-en-Provence n'a pas été entendue par le commissaire enquêteur, enfin, que le rapport d'enquête et ses conclusions sont insuffisamment motivés ; en outre, aucun des avis des personnes publiques associées ne figure dans le dossier soumis à enquête publique ;  
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;  
 - l'arrêté est également entaché d'une erreur de droit dès lors que les terrains pouvaient ne pas être classés en zone inconstructible mais faire l'objet d'aménagements. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 19 janvier 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, demande à la Cour de rejeter la requête de M. C.  
 Il soutient que les moyens de la requête sont infondés.  
 Un mémoire enregistré le 3 octobre 2024, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, a été présenté pour M. C par Me Kujawa. Il n'a pas été communiqué.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Vincent,  
 - les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,  
 - et les observations de Me Ribière pour M. C. 
 Une note en délibéré présentée pour M. C par Me Kujawa a été enregistrée le 8 octobre 2024 et deux notes en délibéré présentées pour M. C par Me Ribiere ont été enregistrées le 10 octobre 2024.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C est propriétaire des parcelles cadastrées section BT 15 et BT 16, quartier Arc de Meyran à Aix-en-Provence, qui ont été classées en zone rouge par le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation sur le territoire communal tel qu'approuvé par arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône en date du 2 mars 2020. M. C interjette appel du jugement du 13 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation dudit arrêté.  
 Sur la régularité du jugement :  
 2. En premier lieu, le tribunal n'a pas omis de statuer sur le moyen tiré de l'insuffisance de la concertation tel qu'il était soulevé par le requérant, lequel l'assimilait à une insuffisance d'association de la commune d'Aix-en-Provence au processus d'élaboration du plan, ainsi que sur le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'une erreur de droit et a suffisamment répondu auxdits moyens dans les points 3 et 13 du jugement attaqué.  
 3. En second lieu, le tribunal n'a pas omis de statuer sur le moyen tiré de ce que le projet de plan et l'arrêté de prescription n'ont pas été envoyés aux personnes publiques associées qui n'a été soulevé qu'à l'appui d'une note en délibéré et n'avait pas été soulevé avant la clôture de l'instruction.  
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 S'agissant de l'association des personnes publiques et de la concertation avec le public :  
 4. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 562-2 dans sa rédaction applicable : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. Il désigne le service déconcentré de l'Etat qui sera chargé d'instruire le projet. / () Cet arrêté définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l'élaboration du projet. / Il est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. / () Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations ". 
 5. Il résulte des dispositions citées précédemment qu'il appartient au préfet de fixer, dans l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan de prévention des risques naturels prévisibles, les modalités de l'association des collectivités territoriales et de leurs groupements à l'élaboration de ce plan ainsi que de la concertation avec le public. Dans tous les cas, cette association ou cette concertation doit porter sur la nature et les options essentielles du projet de plan avant qu'il ne soit arrêté.  
 Quant à l'association de la commune d'Aix-en-Provence :  
 6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'entre l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan litigieux édicté le 9 avril 2018 et l'arrêté approuvant ledit plan le 2 mars 2020, la commune d'Aix-en-Provence a été invitée à participer, d'une part, à une réunion de concertation le 23 avril 2018 et, d'autre part, à la réunion du comité de pilotage qui s'est tenue le 22 juin 2018 en sous-préfecture d'Aix-en-Provence. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que ladite commune, qui a, au demeurant, saisi elle-même le préfet, le 11 février 2015, d'une demande tendant à l'élaboration d'un tel plan, a été associée à de nombreuses réunions antérieures qui se sont tenues les 6 juillet 2016, 21 décembre 2016, 25 avril 2017, 17 mai 2017 et 20 septembre 2017. Par suite, bien que la plupart des réunions aient eu lieu avant l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan, la commune d'Aix-en-Provence, suffisamment associée au processus d'élaboration de ce plan avant qu'il soit arrêté, n'a, dans les circonstances de l'espèce, été privée d'aucune garantie.  
 7. En deuxième lieu, le requérant n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que, du fait des réunions antérieures à l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan en date du 9 avril 2018, le délai de trois ans fixé par les dispositions précitées de l'article R. 562-2 du code de l'environnement n'aurait pas été respecté.  
 8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient le requérant, l'avis de la commune d'Aix-en-Provence a été sollicité par le préfet des Bouches-du-Rhône le 6 juin 2019 et que le conseil municipal a émis un avis favorable le 27 septembre 2019.  
 9. En quatrième lieu, si le requérant soutient que l'arrêté du 9 avril 2018 prescrivant l'élaboration du plan n'aurait pas été notifié à la commune d'Aix-en-Provence contrairement à ce que prévoient les dispositions de l'article R. 562-2 précité du code de l'environnement, cette circonstance, à la supposer établie, est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué portant approbation dudit plan. 
 10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la commune d'Aix-en-Provence n'aurait pas été suffisamment associée au processus d'élaboration du plan litigieux doit être écarté en toutes ses branches.  
 Quant à la concertation avec le public :  
 11. Aux termes de l'article L. 125-2 du code de l'environnement : " () Dans les communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire informe la population au moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, les dispositions du plan, les modalités d'alerte, l'organisation des secours, les mesures prises par la commune pour gérer le risque, ainsi que sur les garanties prévues à l'article L. 125-1 du code des assurances. Cette information est délivrée avec l'assistance des services de l'Etat compétents, à partir des éléments portés à la connaissance du maire par le représentant de l'Etat dans le département, lorsqu'elle est notamment relative aux mesures prises en application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile et ne porte pas sur les mesures mises en œuvre par le maire en application de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ".  
 12. Il ressort des pièces du dossier que la concertation avec le public a duré deux mois du 5 février 2019 au 5 avril 2019. Au cours de cette période, une réunion d'information du public a, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 125-2 du code de l'environnement, été organisée le 5 février 2019. Par ailleurs, il est constant qu'à l'issue de cette réunion, 4 panneaux d'affichage dressant un historique des débordements B, une cartographie de l'aléa inondation, les principes des outils de la prévention ainsi que des informations sur le zonage ont été apposés en mairie d'Aix-en-Provence. Ont également été laissés à la disposition du public en mairie, d'une part, un dossier complet afférent à l'élaboration de ce plan et, d'autre part, un cahier de recueil d'observations. Par ailleurs, le public a été informé qu'une boîte de messagerie électronique avait été créée pour recueillir les remarques sous forme dématérialisée et que le projet était consultable sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Au regard de l'ensemble de ces éléments, le public a pu s'informer suffisamment du projet de plan et faire utilement connaître ses observations sur sa nature et ses options essentielles. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de la concertation avec le public doit être écarté.  
 S'agissant de l'enquête publique :  
 13. Aux termes de l'article R. 562-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-13. / Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête () ".  
 14. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.  
 15. En premier lieu, il est constant qu'un avis d'enquête publique, laquelle s'est déroulée du 19 novembre au 19 décembre 2019, a été publié plus de quinze jours avant le début de l'enquête, le 31 octobre 2019, dans les journaux la Marseillaise et la Provence. Par ailleurs, il ressort également des pièces nouvellement produites en appel à la suite d'une mesure d'instruction adressée en ce sens par la Cour que l'avis d'enquête publique a également été publié le vendredi 22 novembre 2019 dans le journal La Marseillaise et le lundi 25 novembre 2019 dans le journal La Provence, soit dans les 8 jours de l'enquête qui a débuté le 19 novembre 2019. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-11 précitées du code de l'environnement manque en fait.  
 16. En deuxième lieu, s'il n'est pas contesté que la maire d'Aix-en-Provence n'a pas été entendue par le commissaire enquêteur, cette circonstance n'a pas été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative dès lors que le conseil municipal avait émis à l'unanimité de ses 51 membres présents un avis favorable le 27 septembre 2019.  
 17. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. () ". Par ailleurs, l'article R. 123-19 du même code dispose que : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ".  
 18. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement que, si elles n'imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 19. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur qui, en tout état de cause, n'était pas tenu de répondre à chacune des observations, a regroupé les observations émanant des mêmes personnes, telles que le CIQ millois ou M. A, ou recouvrant les mêmes problématiques et a, de manière suffisamment motivée, répondu à celles-ci, quand bien même il n'a pas fait mention, s'agissant des observations de M. C, de l'étude hydraulique réalisée par la société HydroPraxis. D'autre part, il a indiqué, dans ses conclusions, bien que sommairement, les raisons qui ont déterminé le sens de son avis favorable quant au bien-fondé de la mise en place du projet au regard de ses objectifs de prévention des risques.  
 20. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme () ".  
 21. Si le rapport d'enquête publique ne comporte, il est vrai, pas la liste des pièces annexées au dossier d'enquête, il résulte toutefois du rapport de synthèse de la procédure en vue de l'approbation du PPRI produit en pièce 15 par le ministre intimé que les avis des personnes publiques associées ont été annexés au registre d'enquête et mis en ligne par le biais d'un site internet dédié à l'enquête publique.  
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 22. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I. L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs ) ".  
 23. Il résulte de ces dispositions que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation en application du 1° du II de l'article L. 561-2 du code a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Il appartient aux autorités compétentes, lorsqu'elles élaborent des plans de prévention des risques d'inondation, d'apprécier les aléas et dangers auxquels sont exposées les zones qu'ils délimitent, en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques courus par les personnes et les biens.  
 24. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la carte retenue par le plan adopté a été élaborée, pour le secteur dit B " (zone 5 du plan), sur la base d'une étude hydraulique réalisée en 2016 par la SAFEGE, sur le bassin versant B. Cette étude, qui n'a nullement confondu les cours d'eau B et de l'Argens, s'appuie sur une modélisation avec réaction du bassin versant B à une pluie du type de celle qui s'est abattue le 15 juin 2010 dans le Var à 60 km d'Aix-en-Provence. Il ressort de la modélisation de cette étude que les deux parcelles de M. C sont susceptibles d'être inondées avec des hauteurs allant graduellement de plus de 2 mètres au Sud de la parcelle BT 16 en lisière de la rivière à moins de 0,5 mètres au Nord de la parcelle BT 15. Il résulte également de la carte des aléas annexée au plan adopté que le risque d'inondation, s'il est évalué de faible au Nord de la parcelle BT 15, n'est toutefois pas nul. Il résulte également de la carte des aléas figurant sur l'étude d'aménagement hydraulique de la " ZAC du Viaduc " réalisée en 2014, dont se prévaut le requérant, que l'aléa est fort pour une grande partie de la parcelle BT 16, puis modéré y compris sur une grande partie de la parcelle BT 15. Si M. C se prévaut de l'étude réalisée en octobre 2019 par le cabinet d'études HydroPraxis qui conclut que la parcelle BT 16 serait en grande partie hors d'eau et que la parcelle BT 15 serait totalement hors d'eau, il résulte pourtant de la carte de modélisation jointe à cette même étude que la parcelle BT 16 est, pour l'essentiel de sa superficie, particulièrement sujette à inondation avec un aléa fort au Sud. Par suite, et alors d'ailleurs que la méthodologie retenue par le concepteur de cette dernière étude est assez sommaire bien que spécifique aux parcelles litigieuses, l'arrêté attaqué, qui classe en zone rouge l'intégralité des parcelles du requérant, comme d'ailleurs, contrairement à ce qu'il soutient, les parcelles voisines, n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 25. En second lieu, contrairement à ce que soutient le requérant, le préfet des Bouches-du-Rhône n'a, par le règlement du plan adopté, pas interdit toute constructibilité en zone rouge mais a admis, sous réserve du respect de certaines destinations, conditions et aménagements, la création de bâtiments neufs ou la réalisation de travaux portant sur des bâtiments déjà existants. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet des Bouches-du-Rhône aurait commis une erreur de droit en se bornant à prévoir une inconstructibilité générale et absolue en zone rouge doit être écarté.  
 26. Il résulte de ce qui précède que M. C n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 2 mars 2020.  
 Sur les frais d'instance :  
 27. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la Cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. C doivent, dès lors, être rejetées.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée.  
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. D C et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.  
 Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.  
 Délibéré après l'audience du 4 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Chenal-Peter, présidente de chambre, 
 - Mme Vincent, présidente assesseure, 
 - Mme Marchessaux, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 octobre 2024.fa