CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 30 janvier 2025

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 Mme B et Mme D ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 24 octobre 2019 par laquelle le conseil de la Métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de Châteauneuf-le-Rouge, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AC n° 471, 472, 476, 477, 479 et AC n° 273, 246 et 249 en zone agricole et en tant qu'elle classe les mêmes parcelles en zone F1 de risque incendie.  
 Par un jugement n° 2001515 du 11 avril 2023, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération du 24 octobre 2019 en tant qu'elle classe en zone F1 toutes les parcelles classées en zone A de la commune. 
 Procédure devant la Cour :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 juin 2023 et le 11 octobre 2024, Mme D et Mme B, représentées par Me Cortes, demandent à la Cour :  
 1°) d'annuler le jugement du 11 avril 2023 du tribunal administratif de Marseille ; 
 2°) d'annuler la délibération du 24 octobre 2019 en tant qu'elle crée une OAP n° 3 " Cardeline " et en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AC n° 273, 246 et 249 et n° 471, 472, 476, 477, 479 ;  
 3°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent que : 
 - le rapport de présentation est insuffisant sur le risque d'inondation et méconnaît les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;  
 - le classement des parcelles cadastrées section AC, n° 471, 472, 476, 477 et 479 AC, n° 273, 246 et 249 est en contradiction avec l'orientation n° 1 du PADD, dès lors qu'elles ne présentent aucune vocation agricole et sont en continuité du hameau de la Cardeline ;  
 - l'orientation d'aménagement et de programmation n° 3 " Cardeline " méconnaît l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme ;  
 - le classement en zone agricole des parcelles leur appartenant est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 5 avril 2024, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Charrel, conclut au rejet de la requête, à l'annulation du jugement du 11 avril 2023 en tant qu'il annule le classement en zone F1 de toutes les parcelles classées en zone A de la commune et à ce que soit mise à la charge des requérantes la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que :  
 - les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés. 
 - Le classement en zone F1 de toutes les parcelles classées en zone A de la commune n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Les parties ont été informées le 8 janvier 2025, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions d'appel incident de la métropole Aix-Marseille-Provence tendant à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il annule le classement en zone F1 de toutes les parcelles classées en zone A de la commune, dès lors qu'elles relèvent d'un litige distinct de l'appel principal. 
 La Métropole Aix-Marseille-Provence a produit, le 15 janvier 2025, une réponse à ce moyen d'ordre public, qui a été communiquée.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dyèvre, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Guillot représentant Mmes B et D et de Me Costantini, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par délibération du 24 octobre 2019, le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Châteauneuf-le-Rouge. Mme D et Mme B ont sollicité l'annulation de cette délibération en tant qu'elle crée une OAP n° 3 " Caredeline ", qu'elle classe les parcelles cadastrées section AC, n° 471, 472, 476, 477 et 479 AC, n° 273, 246 et 249 en zone agricole et en tant qu'elle classe lesdites parcelles en zone F1 de risque incendie. Par un jugement n° 2001515 du 11 avril 2023, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération contestée en tant seulement qu'elle classe en zone F1 les parcelles classées en zone A de la commune. Mme D et Mme B relèvent appel de ce jugement en tant qu'il rejette leurs conclusions à fin d'annulation de la délibération du 24 octobre 2019 en ce qu'elle crée l'OAP n° 3 " Cardeline " et classe en zone agricole leurs parcelles. 
 Sur la recevabilité des conclusions d'appel incident de la métropole Aix-Marseille-Provence :  
 2. Par son mémoire en défense enregistré le 5 avril 2024, la métropole Aix-Marseille-Provence demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation du jugement du tribunal administratif de Marseille du 11 avril 2023 en tant qu'il a annulé la délibération de la métropole du 24 octobre 2019 en tant qu'elle classe en zone F1 toutes les parcelles classées en zone A de la commune. Cette demande soulève un litige distinct de celui faisant l'objet de l'appel de Mme B et Mme D, qui demandent l'annulation de ce jugement en tant qu'il a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 24 octobre 2019 en ce qu'elle crée l'OAP n° 3 " Cardeline " et classe en zone agricole leurs parcelles, sans remettre en cause l'annulation prononcée par les premiers juges. Ayant été introduite au-delà du délai d'appel de deux mois, cette demande de la métropole Aix-Marseille-Provence est, par suite, irrecevable. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 3.  En premier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature () ". Aux termes de l'article L. 154-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () " et aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables () ".  
 4. Il ressort des pièces du dossier que le rapport, composé de quatre tomes, diagnostique dans le chapitre 1 de son tome 1 " l'état initial de l'environnement " le ruisseau de la Cardeline comme l'un des principaux ruisseaux drainant la commune et se jetant dans la rivière de l'Arc et précise que ce secteur est marqué par le vallat de la Cardeline. Au titre du diagnostic du territoire de la commune, le tome 1 du rapport de présentation souligne que le risque inondation est l'un des principaux risques de la commune, notamment au regard des arrêtés portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pris sur la commune. Afin de le prendre en compte et d'en définir les risques, la commune s'est appuyée sur l'atlas des zones inondables des Bouches-du-Rhône de 1996, sur l'étude d'aléa inondation du bassin versant de l'arc Provençal réalisée en 2015 par le bureau d'étude SAFEGE et sur l'enveloppe hydro-géomorphologique (HGM) réalisée sur l'ensemble du territoire communal en novembre 2017. Cette dernière étude indique que le nord du secteur de la Cardeline, urbanisé, est identifié dans l'enveloppe de l'étude HGM comme zone d'inondation par débordement des cours d'eau et par ruissellement du fait de perturbations anthropiques. Le tome 2 du rapport de présentation, dédié aux choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement indique prendre en compte en matière d'environnement dans le PADD la prévention des risques, notamment " les inondations liées au ruissellement urbain et aux crues torrentielles sur la rivière de l'Arc ". Au titre des justifications des évolutions des règles d'urbanisme spécifiques à la zone A, le rapport précise que la délimitation de la zone A répond à l'orientation 2.1 du PADD " Préserver les espaces naturels et agricoles d'exception fédérateurs de l'identité locale ", par laquelle est partiellement concerné le secteur de la Cardeline, dans le cadre d'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP n° 3). S'agissant du risque inondation sur le territoire de la commune, ce tome 2, après avoir rappelé les deux études précitées, souligne qu'elles ont mis en évidence " un risque d'inondation par ruissellement et débordement du Vallat de la Cardeline ". Il précise néanmoins que " ces études n'ont pas le même niveau de précision et ne peuvent donc pas être traduites de la même manière dans le PLU. () L'étude cartographique de l'enveloppe HGM, quant à elle, n'est pas fondée sur une modélisation précise mais sur l'étude du relief et de la topographie par photo-interprétation notamment. Les aléas qui découlent de cette étude ne peuvent donc être considérés comme précis et des études fines avec modélisation doivent être préconisées préalablement à toutes constructions nouvelles. ". Enfin, le rapport, après avoir indiqué la différence de précision entre ces études, préconise des études fines avec modélisation sur les aléas qui en découlent préalablement à toute nouvelle construction et justifie ainsi, dans l'attente, et " par principe de précaution ", que les zones non modélisées de l'enveloppe HGM et la zone d'aléa ruissellement fort, déterminées par l'étude, sont " fermées à toutes construction ". Dans ces conditions, le rapport de présentation justifie les choix opérés pour l'élaboration du PADD et du zonage cartographique du règlement. Si le rapport indique que l'étude HGM n'est pas modélisée et doit être complétée ultérieurement, le rapport de présentation justifie par le principe de précaution les choix de ne pas rendre constructibles les zones soumises à un aléas identifié dans l'enveloppe de cette étude. Par suite, le rapport de présentation n'est pas entaché d'insuffisance par la seule circonstance qu'il ne comporte pas une étude HGM modélisée. Enfin, les justifications apportées par le rapport de présentation sur la prise en compte des risques naturels prévisibles ne méconnaissent pas les dispositions de l'article L. 102-1 du code de l'urbanisme.  
 5.  En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques () " et aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " 
 6. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 7. D'une part, les requérantes soutiennent que les parcelles cadastrées section AC, n° 471, 472, 476, 477 et 479 qui n'ont aucune vocation agricole s'inscrivent dans l'enveloppe urbaine de la commune, dès lors qu'elles sont dans la continuité du tissu urbain du hameau de la Cardeline et entrent ainsi en conformité avec l'orientation n° 1 du PADD. Cette orientation a pour objet de conforter l'identité villageoise en maîtrisant l'urbanisation et notamment, de renforcer les hameaux après avoir constaté le développement d'hameaux anciens, dont celui de la Cardeline. Il s'agit notamment de conforter l'urbanisation de ces hameaux en " veillant à une répartition équilibrée des implantations de part et d'autre des voies d'accès ". Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause, exemptes de toutes constructions, sont à l'état naturel et situées au sud du hameau de la Cardeline. Ainsi, n'étant pas comprises dans l'enveloppe du hameau historique, le règlement a pu, sans incohérence avec l'orientation n° 1 du PADD, classer ces parcelles en zone agricole, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que leur absence d'urbanisation aurait pour effet de créer une dent creuse, dès lors, notamment que l'orientation n° 2 du PADD est de préserver les espaces naturels et agricoles garants du cadre de vie. 
 8. D'autre part et contrairement à ce que soutiennent les requérantes, l'ouverture à l'urbanisation des parcelles concernées n'est pas envisagée par l'OAP n° 3 qui vise à conforter le hameau de la Cardeline et de préserver le hameau historique en limitant l'urbanisation à deux secteurs, l'un situé au nord du hameau et l'autre au sud. Les parcelles des requérantes, qui sont incluses dans la respiration visuelle voulue par l'OAP n° 3, ne peuvent ainsi être ouvertes à l'urbanisation sans remettre en cause les principes d'aménagement retenus par cette OAP.  
 9. Enfin, l'orientation n° 1 du PADD prévoit de " Poursuivre la maitrise de l'urbanisation et promouvoir un développement harmonieux " de " répondre aux besoins par une urbanisation hors risque d'inondation " en s'appuyant sur " l'utilisation des dents creuses, hors risque inondation " présentes dans l'enveloppe urbaine du village et des hameaux. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles concernées, cadastrées section AC, n° 471, 472, 476, 477 et 479 sont identifiées dans l'enveloppe de l'étude HGM en zone d'aléa fort et modéré des zones non modélisées de cette étude. Si les requérantes se prévalent de ce que cette étude ne peut justifier les aléas ainsi définis en l'absence de modélisation précise, il n'en demeure pas moins qu'elle identifie en premier regard les zones soumises à un aléa, qui sont, par principe de précaution tel que justifié par le rapport de présentation, et selon le zonage cartographique, fermées à toute construction et qui nécessiteront des études plus précises en second regard et dans la perspective d'une ouverture à l'urbanisation. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement des parcelles en litige serait incohérent avec l'orientation n° 1 du PADD. 
 10. En troisième lieu, s'agissant des parcelles cadastrées section AC, n° 273, 246 et 249, il ressort des pièces du dossier qu'elles sont classées en zone agricole par le zonage cartographique du règlement, sans que fasse obstacle à ce classement la circonstance que ces parcelles ne soient pas identifiées au registre agricole. L'orientation n° 1 du PADD prévoit dans son objectif de préservation des hameaux, la consolidation des cœurs de hameaux notamment par la volonté de " conforter l'urbanisation issue des anciens hameaux en veillant à une répartition équilibrée des implantations de part et d'autre des voies d'accès (image d'entrées de hameaux) ". Ces parcelles, vierges de toute construction, sont situées au sud est du hameau de la Cardeline, à l'est d'une voie d'accès, notamment pour les parcelles AC n° 246 et 249. Elles sont toutefois séparées de cette voie par un terrain supportant une construction. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le zonage retenu pour ces parcelles serait incohérent avec l'orientation n° 1 du PADD.  
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. "et aux termes de l'article L. 151-7 de ce code : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; () ".  
 12. Mme D et Mme B soutiennent que l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 3 " Cardeline " ne respecte pas les dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme en ce qu'elle ne couvre que 3,2 hectares, que ses objectifs sont déjà réalisés et que les principes d'aménagements prévus dénient toute marge de manœuvre pour les constructions réalisables. Il ressort néanmoins des pièces du dossier que l'OAP contestée, d'une superficie de 3,1 hectares, a pour objectif, notamment, de répondre aux enjeux de confortement du hameau en apportant une réponse aux besoins en logements diversifiés, la préservation du hameau historique et la mise en valeur de ses espaces publics. Au titre des principes d'aménagement, l'OAP prévoit pour la composition urbaine que " les constructions doivent participer à la diversification de l'offre en logements de la commune () les secteurs constructibles devront idéalement prévoir des logements intermédiaires, de type habitat villageois/hameau ou de l'habitat individuel groupé ". En outre, au titre du risque inondation, l'OAP rappelle que la constructibilité des secteurs concernés par ce risque est soumise à une étude hydraulique modélisée. Dans ces conditions, l'OAP se contente de définir des principes d'aménagements généraux reposant notamment sur une composition urbaine plus diversifiée, la préservation de la qualité du paysage et sur la prise en compte du risque inondation. Elle ne fixe ainsi pas les caractéristiques d'implantation et de morphologie des bâtiments ayant vocation à s'implanter sur les secteurs ouverts à l'urbanisation. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de la délibération en litige, les objectifs de l'OAP n° 3 " Cardeline " auraient été entièrement réalisés et que celle-ci serait dépourvue d'objet. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette OAP méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme.  
 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 14. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses sont bordées, au nord par le hameau de Cardeline, au sud par d'autres parcelles classées en zone agricole et jouxtent la route départementale traversant la commune de Châteauneuf-le-Rouge. Elles appartiennent ainsi à des espaces vastes, vierges de constructions, aux caractéristiques naturelles et agricoles continues. Si ces parcelles sont contigües pour partie à l'OAP de Cardeline, eu égard à la configuration essentiellement agricole du secteur dans lequel s'implante le hameau de Cardeline qui ne comprend pas les parcelles concernées, le classement des parcelles des requérantes en zone agricole ne méconnaît pas le caractère de la zone. La seule circonstance que les parcelles ne soient pas identifiées au registre parcellaire agricole est sans incidence sur le classement retenu par le règlement. Dans ces conditions les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le classement par le plan local d'urbanisme de leurs parcelles en zone agricole serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande à fin d'annulation de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Châteauneuf-le-Rouge en tant qu'elle crée une OAP n° 3 " Cardeline " et en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AC n° 273, 246 et 249 et n° 471, 472, 476, 477, 479.  
 Sur les frais liés au litige :  
 16. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à chacune des parties la charge de ses frais. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par Mme D et Mme B et l'appel incident de la métropole Aix-Marseille-Provence sont rejetés. 
 Article 2 : Les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la métropole Aix-Marseille-Provence sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A D, Mme C B et à la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, où siégeaient : 
   
 - M. Portail, président, 
 - Mme Courbon, présidente assesseure, 
 - Mme Dyèvre, première conseillère. 
   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.