CAA44 · 4ème chambre — 12 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B A a demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner le département du Morbihan à lui verser la somme de 284 300 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de la décision du 10 février 2020 par laquelle son agrément d'assistante maternelle lui a été retiré.  
 Par un jugement n° 2104673 du 19 janvier 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 17 mars 2023, Mme A, représentée par Me Cacciapaglia, demande à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement du 19 janvier 2023 du tribunal administratif de Rennes ;  
 2°) de condamner le département du Morbihan à lui verser la somme de 284 300 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de la décision du 10 février 2020 par laquelle son agrément d'assistante maternelle lui a été retiré ;  
 3°) de mettre à la charge du département du Morbihan une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elle soutient que :  
 - l'illégalité de la décision du 10 février 2020 par laquelle le président du conseil départemental du Morbihan lui a retiré son agrément d'assistante maternelle est de nature à engager la responsabilité du département ; celle-ci est entachée de vices de légalité externe, tenant à la composition irrégulière de la commission consultative paritaire départementale en méconnaissance de l'article R. 421-27 du code de l'action sociale et des familles et à l'absence de signature du procès-verbal de séance par le président du conseil départemental et les deux secrétaires de séance en méconnaissance de l'article 26 du décret du 17 avril 1989 ; cette décision méconnaît également les dispositions des articles L. 421-3  et R. 421-3 du code de l'action sociale et des familles, ainsi que son annexe 4-8 et est entachée d'une erreur d'appréciation ;  
 - les premiers juges ont reconnu l'irrégularité de cette décision s'agissant de la présence et du rôle actif d'une puéricultrice du service de la protection maternelle et infantile à la réunion de la commission du 30 janvier 2020 alors qu'elle n'en était pas membre ;  
 - elle est fondée à solliciter les sommes de 10 000 euros au titre d'un préjudice moral et d'un trouble dans les conditions d'existence, de 21 816 euros au titre d'un préjudice financier, et de 252 484 euros au titre d'un préjudice professionnel. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 septembre 2023, le département du Morbihan, représenté par Me Caradeux, demande à la cour :  
 1°) de rejeter la requête de Mme A ;  
 2°) de mettre à la charge de Mme A une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ;  
 Vu :  
 - le code de l'action sociale et des familles ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Chollet,  
 - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique ;  
 - et les observations de Me Le Brun, avocat substituant Me Cacciapaglia, représentant Mme A et de Me Barthelemy, avocat substituant Me Caradeux, représentant le département du Morbihan. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A a bénéficié d'un agrément pour exercer l'activité d'assistante maternelle depuis le 3 octobre 2002, d'abord pour l'accueil de deux enfants, étendu à l'accueil de trois enfants à compter du 6 mars 2003. Par une décision du 10 février 2020, le président du conseil départemental du Morbihan lui a retiré cet agrément. Par courrier du 27 mai 2021, Mme A a adressé au département du Morbihan une demande tendant à l'indemnisation des préjudices financiers et moral qu'elle estime avoir subis en raison de l'illégalité de la décision de retrait d'agrément du 10 février 2020, qui a été rejetée par décision du 12 juillet 2021. Mme A relève appel du jugement du 19 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Rennes n'a pas fait droit à sa demande d'indemnisation. 
 Sur la responsabilité du département à raison de la décision du 10 février 2020 :  
 En ce qui concerne la légalité externe de la décision :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'action sociale et des familles : " () Si les conditions de l'agrément cessent d'être remplies, le président du conseil départemental peut, après avis d'une commission consultative paritaire départementale, modifier le contenu de l'agrément ou procéder à son retrait. () ". Aux termes de l'article R. 421-27 du même code : " La commission consultative paritaire départementale, prévue par l'article L. 421-6, comprend, en nombre égal, des membres représentant le département et des membres représentant les assistants maternels et les assistants familiaux agréés résidant dans le département. / Le président du conseil départemental fixe par arrêté le nombre des membres de la commission qui peut être de six, huit ou dix en fonction des effectifs des assistants maternels et des assistants familiaux agréés résidant dans le département. ". 
 3. Une commission administrative paritaire ne peut valablement délibérer qu'à la condition qu'aient été régulièrement convoqués, en nombre égal, les représentants de l'administration et les représentants du personnel, membres de la commission, habilités à siéger dans chacune de ces formations, et eux seuls, et que le quorum ait été atteint. S'il résulte de ces dispositions que la règle de la parité s'impose pour la composition de la commission consultative paritaire départementale, en revanche, la présence effective en séance d'un nombre égal de représentants du département et de représentants des assistants maternels et familiaux agréés résidant dans le département ne conditionne pas la régularité de la consultation de cette commission, dès lors que ni les dispositions citées ci-dessus, ni aucune autre règle, ni enfin aucun principe ne subordonnent la régularité des délibérations de la commission consultative paritaire départementale à la présence en nombre égal de représentants du département et de représentants des assistants maternels et familiaux agréés. Ainsi, la seule circonstance que l'avis a été rendu dans une formation qui ne comportait pas à parité des représentants du département et des assistants maternels et familiaux agréés, n'est pas de nature à entacher l'avis émis d'irrégularité, les membres de la commission ayant été régulièrement convoqués. 
 4. En deuxième lieu, Mme A ne peut utilement se prévaloir de l'article 26 du décret du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dès lors que la commission consultative paritaire départementale compétente pour connaître des agréments des assistants maternels et familiaux est régie par les articles L. 421-6 et suivants et R. 421-27 et suivants du code de l'action sociale et des familles. En outre, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que le procès-verbal des séances de la commission consultative paritaire départementale doive être signé par le ou les secrétaires de séance. C'est dès lors à bon droit que le procès-verbal a été revêtu de la seule signature de Mme Penhouet, vice-présidente du conseil départemental, désignée présidente de la commission par arrêté du 9 décembre 2016 du président du conseil départemental du Morbihan. 
 5. En dernier lieu, aux termes de l'article 3 du règlement intérieur de la commission consultative paritaire départementale du Morbihan : " La CCPD est composée de 10 membres, soit 5 titulaires désignés par le président du conseil départemental, représentant le département et 5 titulaires élus, représentant les assistants maternels et les assistants familiaux agréés dans le département () ". Aux termes de son article 7 : " Les séances ne sont pas publiques. Cependant, afin d'exercer la fonction de secrétariat et d'appui technique, trois agents départementaux sont autorisés, à titre permanent, à participer aux séances de la CCPD. Ils ne participent pas au vote. / () / Par ailleurs, participent en tant que de besoin aux séances de la CCPD sans pour autant assister aux délibérés de la commission : () / Les experts, le cas échéant, convoqués par le président au moins 48 heures avant la réunion, à la demande des membres de la commission () ". Aux termes de son article 18 : " Pour chaque dossier inscrit à l'ordre du jour, un procès-verbal de l'avis émis par la commission est signé par le président puis transmis aux membres de la commission. Ce document comporte la répartition des votes, sans indication nominative ". 
 6. S'il est constant que, lors de la réunion du 30 janvier 2020 de la commission consultative paritaire départementale qui a statué sur la situation de Mme A, était présent un agent du service de la protection maternelle et infantile (PMI), le département soutient sans être sérieusement contredit par la production d'une attestation du représentant syndical ayant accompagné Mme A à cette commission, rédigée à sa demande le 17 octobre 2020, près de huit mois après la réunion, que cet agent exerçait la fonction de secrétariat et d'appui technique de la commission conformément à l'article 7 du règlement intérieur de la commission. Il ne résulte en outre pas de l'instruction, en particulier du procès-verbal de séance, que cet agent ait participé au vote. Il suit de là que la présence de cet agent n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, exercé d'influence sur le sens de l'avis émis par les membres de la commission ni privé Mme A, qui a assisté à cette audition, d'une garantie. 
 En ce qui concerne la légalité interne de la décision :  
 7. Aux termes de l'article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : " L'agrément nécessaire pour exercer la profession d'assistant maternel ou d'assistant familial est délivré par le président du conseil départemental du département où le demandeur réside. / () / L'agrément est accordé () si les conditions d'accueil garantissent la sécurité, la santé et l'épanouissement des mineurs et majeurs de moins de vingt et un ans accueillis, en tenant compte des aptitudes éducatives de la personne () / () ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les entretiens avec un candidat à des fonctions d'assistant familial et les visites à son domicile doivent permettre de s'assurer : / 1° De sa disponibilité, de sa capacité d'organisation et d'adaptation à des situations variées ; / 2° De son aptitude à la communication et au dialogue ; / 3° De ses capacités d'observation et de prise en compte des besoins particuliers de chaque enfant ; / 4° De sa connaissance du rôle et des responsabilités de l'assistant familial ; / 5° Que son habitation présente des conditions de confort, d'hygiène et de sécurité permettant d'accueillir des enfants, et de garantir leur santé, leur bien-être et leur sécurité ; / 6° Que le candidat dispose de moyens de communication lui permettant de faire face aux situations d'urgence ". L'annexe 4-8 du code de l'action sociale et des familles prévoit les critères de l'agrément des assistants maternels par le président du conseil départemental, au nombre desquels figurent la capacité à mesurer les responsabilités vis-à-vis de l'enfant, de ses parents ainsi que des services de protection maternelle et infantile, la capacité à observer une discrétion professionnelle vis-à-vis des tiers, l'acceptation du rôle d'accompagnement, de contrôle et de suivi des services de protection maternelle et infantile, et la connaissance des principales règles légales, réglementaires et conventionnelles régissant la profession. Enfin, aux termes de l'article R. 421-26 du même code : " Un manquement grave ou des manquements répétés aux obligations de déclaration et de notification prévues aux articles R. 421-38, R. 421-39, R. 421-40 et R. 421-41 ainsi que des dépassements du nombre d'enfants mentionnés dans l'agrément et ne répondant pas aux conditions prévues par l'article     R. 421-17 peuvent justifier, après avertissement, un retrait d'agrément. ". 
 8. Pour retirer l'agrément de l'intéressée en qualité d'assistante maternelle, le président du conseil départemental du Morbihan s'est fondé notamment sur les circonstances que Mme A n'a plus l'aptitude à la communication et au dialogue nécessaire à l'établissement de bonnes relations avec les enfants gardés, leurs parents et les services de la PMI, qu'elle refuse de coopérer avec les professionnelles de la PMI et n'accepte pas leur rôle d'accompagnement, de contrôle et de suivi et qu'elle ne respecte pas ses obligations découlant des règles légales, règlementaires et conventionnelles. 
 9. Il résulte de l'instruction que c'est la troisième fois que Mme A voit sa situation professionnelle soumise à la commission consultative paritaire départementale en vue du retrait de son agrément, dès lors qu'elle a déjà fait l'objet de deux procédures les 5 avril 2005 et 15 décembre 2014 qui ont cependant abouti au maintien de son agrément. Ainsi, dès le 1er octobre 2012, puis le 21 octobre 2014, le 19 septembre 2017 et le 4 juillet 2019, il lui a été rappelé, par différents courriers, le dernier valant avertissement au sens des dispositions précitées de l'article R. 421-26 du code de l'action sociale et des familles, ses obligations légales et règlementaires s'agissant notamment de la déclaration des enfants accueillis et de la transmission immédiate des coupons de présence, la méconnaissance de ces mêmes obligations faisant partie des motifs fondant la décision en litige de retrait d'agrément. Il résulte en effet de l'instruction que, de janvier à juin 2019, Mme A a fait l'objet de 10 à 11 déclarations d'employeurs par mois auprès du service " Pajemploi " de l'URSSAF, avec 5 ou 6 enfants différents et plus de 100 heures de présence par mois. L'intéressée a indiqué, lors de la visite d'une puéricultrice de la PMI le 6 septembre 2019, se rendre parfois au domicile des parents pour garder des enfants et accepter de faire le ménage, tout en étant déclarée en qualité d'assistante maternelle, puis n'a pas su préciser ses plannings effectifs et prévisionnels d'accueil, se contredisant sur les périodes auxquelles lui avaient été confiés certains enfants, admettant également que les parents dépassent fréquemment les horaires de garde. Elle a en outre déclaré que certains parents effectuaient de fausses déclarations de garde auprès de Pajemploi pour percevoir des prestations familiales. 
 10. Si Mme A conteste néanmoins accueillir des enfants au-delà de ses capacités d'accueil, il résulte de l'instruction qu'elle ne s'est jamais opposée aux déclarations erronées de certains parents employeurs et qu'elle a omis à plusieurs reprises de transmettre des coupons de présence au département. Ses obligations déclaratives lui avaient d'ailleurs fréquemment été rappelées par courriers depuis 2014, tant au sujet de l'accueil de nouveaux enfants que d'un changement de domicile ou d'une reprise d'activité après un congé de maladie. Il résulte également d'un courrier du 19 septembre 2017 du médecin du groupement de la PMI du Morbihan que le renouvellement de son agrément en 2017 a été assorti d'un rappel à cet égard.  
 11. Mme A ne conteste par ailleurs pas sérieusement les difficultés relationnelles et le défaut de communication avec les différents services de la PMI, ses obligations en la matière lui ayant été rappelées à de multiples reprises, notamment par courriers des 20 janvier 2017 et 30 octobre 2019. Il résulte d'ailleurs de l'instruction qu'entre juillet et décembre 2019, les puéricultrices du service de la PMI ont effectué six visites inopinées au domicile de Mme A, afin de vérifier le respect de sa capacité d'accueil, mais qu'à quatre reprises, elles ont trouvé porte close alors même que Mme A était parfois présente et que seules deux visites ont pu être réalisées, à savoir le 6 septembre 2019 après rappel de Mme A qui n'avait pas ouvert sa porte dans un premier temps, puis le 12 novembre 2019. 
 12. En outre, il résulte de l'instruction que Mme A ne comprend pas le rôle d'accompagnement des services de la PMI, en dépit des changements de puéricultrices la visitant, et ne remet pas en question ses pratiques professionnelles. Ainsi, dans une note d'information du 26 novembre 2019, faisant suite à une visite du 12 novembre 2019, une puéricultrice de la PMI relève que Mme A " se montre réticente aux visites des puéricultrices et reste sur la défensive ", qu'elle " refuse de répondre " aux mises en situation qui lui sont proposées et qu'elle ne " coopère pas avec le service de protection maternelle ".  Lors du dernier entretien avec le médecin du groupement, il a été relevé qu'il " apparaît que les enfants sont très peu présents " dans son discours, qu'elle " n'en parle pas " et qu' " aucune émotion ne transparait ". 
 13. Il résulte de ce qui précède que les pratiques de Mme A ont une incidence sur la sécurité et l'épanouissement des enfants accueillis, dès lors que les demandes parentales acceptées par Mme A ne respectent pas toujours leur intérêt, qu'elle manque de distance professionnelle et que le service n'est pas en mesure d'avoir une " vision claire " de son activité. Mme A n'est par suite pas fondée à soutenir que le président du conseil départemental du Morbihan a commis une erreur d'appréciation en prenant la décision de lui retirer son agrément d'assistante maternelle. La production d'attestations de soutien en faveur de Mme A par des parents employeurs est sans incidence à cet égard. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que, en l'absence d'illégalité du retrait d'agrément ayant un lien direct de causalité avec les préjudices invoqués, Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d'indemnisation.  
 Sur les frais liés au litige :  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du département du Morbihan, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme A demande au titre des frais liés au litige. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A le versement au département du Morbihan d'une somme de 1 500 euros sur le fondement des mêmes dispositions. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Mme A versera au département du Morbihan une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et au département du Morbihan. 
 Délibéré après l'audience du 28 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Lainé, président de chambre, 
 - M. Derlange, président assesseur, 
 - Mme Chollet, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 L. CHOLLET 
 Le président, 
 L. LAINÉ 
 Le greffier, 
 C. WOLF        
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.