CAA44 · 3ème Chambre — 4 octobre 2024

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure  
 La SAS Guss a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision implicite née le 20 mai 2019 par laquelle le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a rejeté son recours contre la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Ouest du 19 décembre 2018 lui infligeant un blâme et une pénalité financière de 5 000 euros.  
 Par un jugement n° 1906386 du 28 févier 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la requête de la SAS Guss. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 26 avril 2023 et le 5 août 2024, la SAS Guss, représentée par Me Plateaux, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la décision implicite née le 20 mai 2019 par laquelle le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a rejeté son recours contre la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Ouest du 19 décembre 2018 lui infligeant un blâme et une pénalité financière de 5 000 euros. 
 3°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 En ce qui concerne la régularité du jugement :  
 - la notification de celui-ci ne permet pas de s'assurer que la minute est signée ; il doit donc être annulé en raison de cette irrégularité ;  
 En ce qui concerne la décision litigieuse :  
 - elle est entachée d'un vice de procédure, dès lors que la visite domiciliaire du 26 février 2018 n'a pas été précédée d'une autorisation préalable du juge judiciaire et qu'elle n'a pas été informée de la possibilité de s'opposer au contrôle sur place des agents du CNAPS, en méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et des articles L. 634-1 et suivants du code de la sécurité intérieure ; 
 - en prononçant deux sanctions distinctes à raison des mêmes faits, l'administration a méconnu le principe général du droit " non bis in idem " ; en rendant possible un cumul de sanctions, les dispositions de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure méconnaissent la Constitution ; 
 - c'est à tort que l'administration a fondé la décision litigieuse sur le défaut d'autorisation d'exercice du service interne de sécurité, dès lors que la décision du 18 janvier 2017 portant refus de délivrance de cette autorisation était illégale ; 
 - la décision attaquée est entachée d'erreurs de fait, dès lors que l'agent non titulaire d'une carte professionnelle est employé en qualité d'agent de salle, et non d'agent de sécurité, qu'il n'y a pas eu de service de sécurité entre les mois de janvier 2017 et février 2018, et que la responsabilité du défaut de déclaration de la contribution aux activités privées de sécurité incombe à son expert-comptable, tenu à un devoir de conseil à son encontre, le manquement constaté ayant été régularisé dans les meilleurs délais dès que son gérant en a été informé ; en définitive, seul le manquement tenant à ce défaut de déclaration pourrait justifier en fait une sanction, mais celle-ci doit alors être considérée comme illégale tant sur le terrain de l'erreur de droit dont elle est entachée que sur celui de l'appréciation de son quantum ; 
 - la décision attaquée est entachée d'erreur de droit, dès lors, d'une part, que l'article 1609 quintricies du code général de impôts porte atteinte à la libre disposition des biens, protégé par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et, d'autre part, que cette disposition méconnaît l'article 8 de la Déclaration de 1789 en tant qu'il impose la réformation in pejus des sanctions administrative, du fait de l'entrée en vigueur d'une loi répressive plus douce, et que la contribution a été supprimée à compter du 1er janvier 2020 par l'effet de l'article 26-III-27° de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 portant loi de finances pour 2019, qui a abrogé l'article 1609 quintricies du code général de impôts ;  
 - la sanction en litige présente un caractère disproportionné.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mars 2024, le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), représenté par Me Claisse, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Guss une somme de 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par SAS Guss ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 21 juillet 2023, le président de la 3ème chambre de la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté la demande, formée par la SAS Guss par un mémoire enregistré le 16 avril 2023, tendant à la transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - l'ordonnance du 21 juillet 2023 par laquelle le président de la 3ème chambre du tribunal a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la SAS Guss. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - le code général des impôts ; 
 - le code de la sécurité intérieure ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Vergne, 
 - les conclusions de M. Catroux,  
 - et les observations de Me Coquillon, substituant Me Claisse, représentant le CNAPS. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La SAS Guss, dont le gérant est M. B D, exploite une discothèque à Cholet (Maine-et-Loire). Elle a fait l'objet, en 2018, d'un contrôle par les services du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), sur la base duquel, par une décision du 19 décembre 2018, la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Ouest lui a infligé un blâme ainsi qu'une pénalité financière de 5 000 euros. Par un courrier enregistré le 20 mars 2019, la SAS Guss a formé un recours administratif contre cette décision devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du CNAPS, auquel il n'a pas été répondu. Une décision implicite de rejet de son recours est donc née le 20 mai 2019. La SAS Guss relève appel du jugement du 28 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de cette décision prise sur recours administratif préalable obligatoire.  
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
 2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 
 3. Il ressort du jugement attaqué qu'il comporte l'ensemble des signatures prévues par les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative, aucune disposition n'imposant, par ailleurs, que l'expédition notifiée aux parties comporte ces signatures. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article, et, par suite, de l'irrégularité du jugement attaqué doit donc être écarté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 4. Aux termes de l'article L. 634-1 du code de la sécurité intérieure : " Les membres et les agents du Conseil national des activités privées de sécurité ainsi que les membres des commissions d'agrément et de contrôle assurent le contrôle des personnes exerçant les activités mentionnées aux titres Ier, II et II bis. Ils peuvent, pour l'exercice de leurs missions, accéder aux locaux à usage professionnel de l'employeur, du donneur d'ordres ou du prestataire de formation, à l'exclusion des locaux affectés au domicile privé, ainsi qu'à tout site d'intervention des agents exerçant les activités mentionnées aux mêmes titres Ier et II, en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant. Le procureur de la République territorialement compétent en est préalablement informé ". Aux termes de l'article L. 634-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " En cas d'opposition du responsable des lieux ou de son représentant, la visite ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention statuant au siège du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux à visiter. / () / La visite s'effectue sous l'autorité et le contrôle du juge qui l'a autorisée. Celui-ci peut se rendre dans les locaux durant l'intervention. A tout moment, il peut décider de l'arrêt ou de la suspension de la visite. / Le responsable des lieux ou son représentant est informé de la faculté de refuser cette visite et du fait qu'en ce cas elle ne peut intervenir qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention ". Aux termes de l'article L. 634-3 de ce code : " Les membres et les agents de la commission nationale ou des commissions d'agrément et de contrôle peuvent demander communication de tout document nécessaire à l'accomplissement de leur mission, quel qu'en soit le support, et en prendre copie ; ils peuvent recueillir, sur place ou sur convocation, tout renseignement et toute justification utiles. Ils peuvent consulter le registre unique du personnel prévu à l'article L. 1221-13 du code du travail. Ils peuvent, à la demande du président de la Commission nationale ou de la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente, être assistés par des experts désignés par l'autorité dont ceux-ci dépendent. Il est dressé contradictoirement un compte rendu de visite en application du présent article dont une copie est remise immédiatement au responsable de l'entreprise ". 
 5. Il résulte des disposition citées ci-dessus que l'exercice des pouvoirs que le CNAPS tient des articles L. 634-1 et L. 634-2 du code de la sécurité intérieure ne permet à ses membres et agents d'accéder à des locaux professionnels pour y accomplir les opérations prévues par ces articles que sous réserve que le responsable des locaux n'use pas de la faculté, qui lui est reconnue par ce texte, de s'opposer à la visite, laquelle ne peut alors avoir lieu qu'avec l'autorisation et sous le contrôle du juge judiciaire. Une telle garantie ne présente un caractère effectif que si le responsable des locaux, ou le représentant qu'il a désigné à cette fin, a été préalablement informé de son droit de s'opposer à la visite et mis à même de l'exercer. 
 6. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment des motifs de la décision attaquée et du compte-rendu final de contrôle établi le 26 avril 2018 que, comme il est soutenu, la sanction litigieuse aurait été prise après une visite ou un contrôle sur place effectué le 26 février 2008 par les agents du CNAPS dans les locaux de l'établissement " Guss ", situés à Cholet, visite dont la régularité aurait été soumise à la double condition d'une information préalable du procureur de la république et d'une information, également préalable, du gérant, permettant à celui-ci de s'y opposer, conformément aux dispositions précitées des articles L. 634-1 et L. 634-2 du code de la sécurité intérieure. Il en ressort, au contraire, que le contrôle en cause ne s'est pas déroulé sur le site de l'activité, mais dans les locaux de l'administration, et a consisté, d'une part, en un contrôle sur pièces effectué par le CNAPS le 26 février 2018, et, d'autre part, en une simple audition administrative, dont il a été dressé procès-verbal, des deux associés de l'entreprise, MM. B D et Jacques Charpentier, qui s'est tenue dans les locaux de la Direction Territoriale de l'Ouest du CNAPS au 2, allée Ermengarde d'Anjou à Rennes. Au cours de cette audition, qui devait se dérouler initialement le 20 février 2018 mais qui a été repoussée, à la demande de M. D lui-même, à une date ultérieure finalement fixée d'un commun accord au lundi 26 mars à 13h30, le registre unique du personnel et la carte professionnelle d'agent de sécurité de M. A C, membre du personnel, ont été présentés aux agents en charge du contrôle, et MM. D et Charpentier ont été entendus et invités à s'expliquer, outre sur des " violences impliquant des vigiles de la discothèque en juillet 2017 ", sur les manquements à l'origine spécifiquement de la mesure de sanction litigieuse, soit l'exploitation d'un service interne de sécurité non autorisé par le CNAPS, en méconnaissance de l'article L. 612-9 du code de la sécurité intérieure, l'emploi, pour l'activité de surveillance et de gardiennage, d'agents non titulaires de la carte professionnelle, en méconnaissance de l'article L. 612-20 du même code, le défaut de déclaration et de reversement de la contribution sur les activités privées de sécurité en méconnaissance des articles R. 631-4 du code de la sécurité intérieure et 1609 quintries du code général des impôts, le port d'une tenue non conforme, en méconnaissance de l'article R. 613-1 du code de la sécurité intérieure, et le défaut de remise à l'agent de la carte propre à l'entreprise, en méconnaissance de l'article R. 612-18 de ce code. Il suit de là que, faute que la sanction litigieuse ait résulté d'une visite ou d'un contrôle rentrant dans le champ d'application des articles L. 634-1 et L. 634-2 du code de la sécurité intérieure, l'appelant n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que la décision qu'il conteste aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. ".  
 8. En vertu du principe selon lequel nul ne peut être condamné deux fois pour les mêmes faits, un même manquement ne peut donner lieu qu'à une seule sanction administrative, sauf si la loi en dispose autrement. Or, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure qu'en cas de manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques relatifs aux activités privées de sécurité, la CNAC peut infliger une sanction disciplinaire, assortie d'une pénalité financière, le législateur ayant ainsi expressément exprimé sa volonté d'instituer un cumul de sanctions. D'autre part, le droit à ne pas être jugé ou puni deux fois à raison des mêmes faits, énoncé par l'article 4 du protocole n° 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne trouve à s'appliquer, selon les réserves faites par la France en marge de ce protocole, dont la validité n'est pas contestée, que pour les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale, de sorte que la requérante ne peut utilement invoquer ces stipulations à l'appui du présent recours. Par suite, en prononçant un blâme à l'encontre de la SAS Guss et en mettant à sa charge une pénalité financière de 5 000 euros, l'administration n'a pas méconnu le principe général du droit selon lequel une autorité administrative ne peut sanctionner deux fois la même personne à raison des mêmes faits. 
 9. En troisième lieu, il ressort des termes du mémoire en défense que, pour prononcer la sanction litigieuse, la CNAC s'est fondée sur les mêmes motifs que la décision initiale de la CLAC Ouest, tirés du défaut d'autorisation d'exercice d'une activité interne de sécurité, de l'emploi de salariés non titulaires d'une carte professionnelle, du défaut de déclaration de la contribution aux activités privées de sécurité, du défaut de carte professionnelle matérialisée et du port d'une tenue professionnelle non conforme.  
 10. Si la requérante conteste la matérialité de ces manquements fondant la sanction et la pénalité litigieuses, il ressort du procès-verbal d'audition administrative, produit par l'administration en défense et qui a été signé par MM. D et Charpentier, qu'au cours de cette audition, le gérant de la SAS Guss a reconnu qu'il employait comme agents de sécurité mais sans autorisation, sur un seul poste, deux professionnels, MM. C et E, dont les agents en charge du contrôle ont constaté qu'ils étaient l'un et l'autre inscrits en tant que tels dans le registre unique du personnel, et dont le second n'était pas titulaire d'une carte professionnelle en qualité d'agent de sécurité privée. M. D a également reconnu que le portier n'arborait aucun signe d'identification de la société et qu'il n'avait pas délivré de badge à son salarié agent de sécurité. Il a enfin déclaré qu'il allait " se mettre en conformité " sur ces points, de même qu'en ce qui concerne le port d'une tenue permettant d'identifier le portier de la discothèque, et qu'il prenait note de ce que M. E, dépourvu de carte professionnelle et à qui le financement par la société de sa formation d'agent de sécurité avait été accordé, ne devait pas assurer de prestation de sécurité. Eu égard à la teneur de ces déclarations, consignées dans un procès-verbal signé par le déclarant, les allégations contraires de celui-ci, dans le cadre de la présente instance, selon lesquelles M. E, de même que M. C avant l'octroi d'une autorisation finalement accordée par le CNAPS le 25 avril 2018, n'était en réalité pas employé en qualité d'agent de sécurité mais comme agent de salle, le registre du personnel comportant sur ce point une mention erronée à comparer avec les indications exactes des contrats de travail, ne sont pas convaincantes, de même que l'affirmation selon laquelle le gérant assurait lui-même seul la sécurité de l'établissement. La société requérante ne peut, à cet égard utilement soutenir que les manquements sanctionnés n'auraient pas été constatés objectivement lors du contrôle sur place de l'établissement le 26 février 2018 alors que, ainsi qu'il a déjà été dit ci-dessus au point 4, aucune visite n'a été effectuée ce jour-là. S'agissant en tout dernier lieu du défaut de déclaration de la contribution aux activités privées de sécurité également reproché à la SAS Guss, celle-ci ne peut faire valoir, pour s'exonérer de l'obligation qui lui incombe, la carence qu'elle impute au comptable auquel elle fait appel et à qui elle aurait demandé de s'occuper de cette déclaration. Il résulte de ce qui précède que les faits reprochés à la SAS Guss, qui ne peut utilement invoquer l'illégalité d'une décision du 18 janvier 2017, qu'elle n'a au demeurant pas contestée et qui est devenue définitive, par laquelle le CNAPS lui avait refusé l'autorisation d'exercice d'une activité privée de sécurité, doivent être regardés pour leur totalité comme matériellement établis.  
 11. En quatrième lieu, il est constant que la SAS Guss n'a pas déclaré la contribution sur les activités privées de sécurité prévue à l'article 1609 quintricies du code général des impôts à laquelle elle était assujettie, de sorte qu'elle a méconnu l'article R. 631-4 précité du code de la sécurité intérieure. Si, d'une part, la requérante entend, à l'encontre de ce grief, exciper de la contrariété de cette contribution au principe de libre disposition des biens garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme, elle ne démontre une telle inconventionnalité ni par l'affirmation que cette contribution prévue par la loi ne serait pas justifiée, ni par celle que cette taxe a été supprimée par l'effet de l'article 26-III-27° de la loi de finances pour 2019 qui a abrogé l'article 1609 quintricies du code général de impôts, ni par la citation du rapport du député à l'origine de cette abrogation par voie d'amendement, critique sur l'efficacité de cette taxe, l'affectation budgétaire des sommes ainsi collectées et la pression excessive pesant sur les contribuables. D'autre part, la suppression de la contribution à compter du 1er janvier 2020 est sans incidence sur la réalité du manquement de la société Guss, constaté en 2018, à une date et au titre d'une période pour lesquelles ladite contribution et l'obligation déclarative correspondante étaient en vigueur. Le moyen tiré de ce que la décision litigieuse, en tant qu'elle retient le manquement sus-analysé, serait entachée d'erreur de droit ne peut qu'être écarté. 
 12. En dernier lieu, au regard de la nature des faits reprochés à la SAS Guss et des antécédents de cette société, qui s'est vu infliger le 6 avril 2016, à la suite d'un contrôle effectué en 2015, un blâme et une pénalité financière de 2 000 euros pour des faits similaires, notamment un défaut d'autorisation d'un service interne de sécurité, la décision attaquée ne présente pas de caractère disproportionné.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS GUSS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la décision implicite née le 20 mai 2019 par laquelle le CNAPS a rejeté son recours contre la décision de la CLAC Ouest du 19 décembre 2018 lui infligeant un blâme et une pénalité financière de 5 000 euros.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNAPS qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la SAS GUSS au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS GUSS le versement au CNAPS d'une somme de 500 euros au titre de ces mêmes dispositions comme celui-ci le demande.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Guss est rejetée.  
 Article 2 : La SAS Guss versera au CNAPS la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Guss et au Conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 19 septembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Brisson, présidente,  
 - M. Vergne, président-assesseur,  
 - Mme Gélard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2024. 
 Le rapporteur, 
 G.-V. VERGNE 
 La présidente, 
 C. BRISSON 
 Le greffier, 
 Y. MARQUIS 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce que requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.