CAA44 · 5ème chambre — 11 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La Fédération des Associations de Protection de l'Environnement et du Littoral des Côtes-d'Armor (FAPEL 22) a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision implicite de refus du maire de Lanmodez de faire usage des pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme en vue de constater l'édification de clôtures sans autorisation ainsi que l'évacuation des eaux usées dans un ruisseau, en dehors du réseau collectif, sur la parcelle cadastrée section A n° 895, située lieudit Min Er Goas. 
 Par un jugement n° 2002236 du 20 avril 2023, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision implicite du maire de Lanmodez et lui a enjoint, ou en cas de carence de celui-ci au préfet des Côtes-d'Armor, de faire dresser un procès-verbal des infractions liées à la construction d'un mur de clôture et au rejet des eaux dans un ruisseau et de transmettre ledit procès-verbal au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Saint-Brieuc dans un délai de deux mois à compter la notification du jugement. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 2 juin 2023 et 6 mars 2024, l'EARL Le Guen-Chaumard, représentée par Me Guillois, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 20 avril 2023 ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par la FAPEL 22 devant le tribunal administratif de Rennes ; 
 3°) de mettre à la charge de la FAPEL 22 le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la demande de première instance est irrecevable ; la FAPEL 22 n'a pas intérêt à agir ; le président de la FAPEL n'a pas qualité pour agir ; 
 - l'évacuation des eaux usées de la parcelle cadastrée section A n° 895 ne méconnait pas les dispositions de l'article UM 4 du règlement du plan local d'urbanisme ; en outre les canalisations litigieuses ne lui appartiennent pas et sont implantées sur un terrain ne lui appartenant pas ; 
 - le mur de clôture litigieux, nécessaire à l'activité agricole de conchyliculture, n'était pas soumis à une autorisation de construire. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 27 juin 2023, celui-ci n'ayant pas été communiqué, ainsi que les 27 juillet 2023 et 14 mars 2024, la FAPEL 22, représentée par Me Fiannacca conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'EARL Le Guen-Chaumard une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la requête d'appel est irrecevable dès lors qu'elle n'a pas été notifiée dans les conditions prévues par les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; 
 - les moyens soulevés par l'EARL Le Guen-Chaumard ne sont pas fondés. 
 La requête et les mémoires enregistrés dans la présente instance ont été communiqués au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Lanmodez qui n'ont pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dubost, 
 - et les conclusions de M. Frank, rapporteur public.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier, reçu le 7 février 2020, la Fédération des Associations de Protection de l'Environnement et du Littoral des Côtes-d'Armor (FAPEL 22) a demandé au maire de Lanmodez (Côtes d'Armor) de dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme en raison de l'édification de clôtures sans autorisation et de l'évacuation des eaux usées en dehors du réseau collectif, en méconnaissance de l'article UM 4 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) sur la parcelle cadastrée section A n° 895, appartenant à l'EARL Le Guen-Chaumard et située lieudit Min Er Goas. Cette demande a été implicitement rejetée par le maire. La FAPEL 22 a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette décision. L'EARL Le Guen-Chaumard relève appel du jugement du 20 avril 2023 par lequel ce tribunal a annulé la décision implicite de rejet du maire et lui a enjoint de faire dresser un procès-verbal de ces infractions.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la FAPEL 22 : 
 2. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. () ". 
 3. Il résulte des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme que l'auteur d'un recours contentieux à l'encontre d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol, est soumis, à peine d'irrecevabilité, à une obligation de notifier ce recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation. 
 4. Le refus du maire de la commune de Lanmodez d'user des pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ne constitue pas une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol au sens des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Par suite, la requête de l'EARL Le Guen-Chaumard contre le jugement annulant cette décision n'est pas soumise à l'obligation de notification prévue par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Elle est dès lors recevable en l'absence de notification et la fin de non-recevoir opposée par la FAPEL 22 ne peut être accueillie. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance : 
 5. En premier lieu, il ressort des statuts de l'association FAPEL 22 que celle-ci a pour objet de défendre "la protection de l'environnement tant littorale que maritime, la qualité de vie, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales () ainsi que le développement harmonieux entre les zones urbaines et rurales au travers d'une urbanisation respectueuse des lois et règlements en vigueur. ". Par ailleurs, la FAPEL 22 intervient sur le territoire du département des Côtes-d'Armor. Dans ces conditions, eu égard, d'une part, à son objet statutaire et à son champ d'intervention géographique et, d'autre part, à la nature et la localisation des constructions en cause qui s'implantent à proximité immédiate du rivage, dans un site Natura 2000, l'association FAPEL 22 justifie d'un intérêt suffisant lui donnant qualité pour demander l'annulation de la décision contestée. 
 6. En second lieu, il ressort de l'article 2 des statuts de la FAPEL 22 que " afin de veiller à l'application de ces objectifs, un représentant du bureau de la FAPEL 22 pourra ester en justice après avis du Bureau ". Il ressort des pièces du dossier que le bureau de la FAPEL 22 a, le 1er juillet 2019, donné un mandat d'ester à sa présidente pour engager toutes les actions juridiques au cours de la période du 1er juillet 2019 au 1er juillet 2020. Dans ces conditions, le 3 juin 2020, date à laquelle la demande de première instance a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Rennes, la présidente de la FAPEL 22 avait qualité pour agir. Ainsi, la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance tirée de l'absence de capacité pour agir de la présidente de la FAPEL 22 doit être écartée. 
 En ce qui concerne les motifs d'annulation de la décision contestée : 
 7. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal. () ", et aux termes de l'article L. 480-4 du même code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. () ". Aux termes de l'article L. 610-1 de ce code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. () ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d'un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l'interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas. En outre, le maire est également tenu de dresser un procès-verbal lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 610-1 du même code, résultant de la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme. Il ne saurait cependant, dans cette hypothèse, prendre un arrêté interruptif pour des travaux exécutés conformément aux autorisations d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision, même s'il estime que les travaux en cause méconnaissent les règles d'urbanisme et notamment le plan local d'urbanisme. 
 9. En premier lieu, aux termes de l'article UM 4 du règlement du PLU : " 2. Assainissement des eaux usées : / Les eaux usées devront être évacuées par le réseau collectif d'évacuation des eaux usées s'il existe. : A défaut, les eaux usées doivent être traitées par une installation autonome d'assainissement adaptée au projet et conforme aux réglementations (). 3. Assainissement des eaux pluviales : Les eaux pluviales devront obligatoirement être évacuées par le réseau collectif d'évacuation des eaux pluviales s'il existe. / A défaut, les eaux pluviales doivent être traitées par une installation autonome d'assainissement adaptée ". La parcelle cadastrée section A n° 895, propriété de l'EARL Le Guen-Chaumard, est classée en zone UM du règlement graphique du PLU. 
 10. D'une part, il ressort du formulaire de contrôle de réalisation dressé par le service public d'assainissement non collectif de Lanion-Trégor communauté le 31 janvier 2019, produit pour la première fois en appel, que l'installation d'assainissement non collectif implantée sur la parcelle cadastrée section A n° 895 a été déclarée conforme par ce service. D'autre part, il ressort du constat d'huissier du 23 mai 2023 que les canalisations en cause descendent de la parcelle cadastrée section A n° 896, dont il ressort des pièces du dossier qu'elle n'appartient pas à la société requérante. A cet égard, la circonstance que la représentation graphique des parcelles sur le site internet Géoportail ne serait pas exacte ne permet pas démontrer que les tuyaux en cause seraient implantés sur la propriété de la société requérante. Par ailleurs, si la FAPEL 22 soutient que les tuyaux poursuivent leur parcours sous la parcelle appartenant à l'EARL, cette circonstance qui n'est pas démontrée par les pièces du dossier, ne permet pas d'établir que ces tuyaux permettraient l'évacuation des eaux usées de la requérante. Enfin, il ressort du procès-verbal dressé par la maire le 17 mai 2023 que " les tuyaux se déversant dans le ruisseau sont apparemment des tuyaux de refoulement d'eau de mer " et ne constituent donc pas des canalisations d'eaux usées. Dans ces conditions, l'EARL requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes s'est fondé, pour annuler la décision contestée, sur ce que le maire de Lanmodez a fait une inexacte application des dispositions citées au point 7 en refusant de constater, s'agissant de l'évacuation des eaux usées de la parcelle cadastrée section A n° 895, la méconnaissance des dispositions de l'article UM 4 du règlement du PLU. 
 11. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. " et aux termes de l'article R. 121-2 du même code : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : () f) Les murs dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à deux mètres, sauf s'ils constituent des clôtures régies par l'article R. 421-12 ; g) Les clôtures, en dehors des cas prévus à l'article R. 421-12, ainsi que les clôtures nécessaires à l'activité agricole ou forestière ; () ". Aux termes de l'article R. 421-12 du code de l'urbanisme : " Doit être précédée d'une déclaration préalable l'édification d'une clôture située : a) Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable classé en application de l'article L. 631-1 du code du patrimoine ou dans les abords des monuments historiques définis à l'article L. 621-30 du code du patrimoine ; b) Dans un site inscrit ou dans un site classé ou en instance de classement en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement ; c) Dans un secteur délimité par le plan local d'urbanisme en application de l'article L. 151-19 ou de l'article L. 151-23 ; d) Dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a décidé de soumettre les clôtures à déclaration. ". 
 12. Aux termes du point 3 de l'article UM 2 du règlement du PLU : " () L'édification des clôtures et les travaux divers, () sont soumis à autorisation. ". 
 13. D'abord, il résulte de l'article UM 2 que les auteurs du PLU ont souhaité, comme le permettent les dispositions de l'article R. 421-12 du code de l'urbanisme citées au point 11, soumettre toutes les clôtures à déclaration sans distinguer selon leurs usages et caractéristiques, notamment quant à leur hauteur. Ensuite, si l'EARL Le Guen-Chaumard fait valoir que la clôture en litige est nécessaire à son activité de conchyliculture au titre de la biosécurité, toutefois, elle n'en justifie pas alors qu'il ressort des photographies produites que la parcelle cadastrée section A n° 895 n'est pas entièrement close dans le but d'éviter toute intrusion sur le site. Par ailleurs, si la société requérante soutient que la clôture a fait l'objet d'une construction antérieure à l'approbation du PLU, le 13 décembre 2005, elle n'apporte aucun élément de nature à le démontrer alors que la FAPEL 22 fait valoir que celle-ci a fait l'objet d'une construction récente et produit une photographie de la parcelle prise entre 2006 et 2010 sur laquelle cette clôture ne figure pas. Dans ces conditions, la clôture en litige a été implantée par l'EARL Le Guen-Chaumard sans avoir fait l'objet d'une déclaration préalable comme l'exige le règlement du PLU et la FAPEL 22 était fondée à demander au maire d'en constater la construction en infraction aux dispositions citées aux points 11 et 12. 
 14. Il résulte de ce qui précède que la décision implicite de rejet du maire de Lanmodez est entachée du seul vice tiré de ce qu'en refusant de faire usage de ses pouvoirs de police, s'agissant de la clôture, le maire a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme. Par suite, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la demanderesse de première instance à l'encontre de cette décision en ce qu'elle concerne le refus de constater une infraction s'agissant des ouvrages d'évacuation des eaux usées. 
 En ce qui concerne les autres moyens soulevés en première instance : 
 15. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.  A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;  2° Infligent une sanction ; 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". 
 16. La décision par laquelle le maire refuse de faire droit à une demande tendant à ce qu'il dresse un procès-verbal d'infraction en application des dispositions précitées de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, qui n'est pas une mesure de police, n'entre dans aucune des catégories d'actes qui doivent être motivés en vertu des dispositions citées au point précédent. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que la FAPEL 22 aurait demandé la communication des motifs de la décision implicite contestée. Le moyen tiré du défaut de motivation ne peut donc qu'être écarté. 
 17. En second lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision contestée serait entachée d'un défaut d'examen particulier ni d'incompétence négative. Ces moyens doivent donc être écartés. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que l'EARL Le Guen-Chaumard est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision contestée en tant qu'elle concerne les ouvrages d'évacuation des eaux usées dans un ruisseau et a enjoint au maire de Lanmodez, agissant au nom de l'Etat, ou en cas de carence de ce dernier, au préfet des Côtes-d'Armor, de faire dresser un procès-verbal de cette infraction. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'EARL Le Guen-Chaumard, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la FAPEL 22, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la FAPEL 22 la somme demandée par l'EARL Le Guen-Chaumard, au même titre. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 2002236 du 20 avril 2023 du tribunal administratif de Rennes est annulé en tant qu'il a annulé la décision implicite de rejet du maire de Lanmodez s'agissant des ouvrages d'évacuation des eaux usées dans un ruisseau et a enjoint au maire, agissant au nom de l'Etat, ou en cas de carence de ce dernier, au préfet des Côtes-d'Armor, de faire dresser un procès-verbal de cette infraction. 
 Article 2 : La demande présentée par la FAPEL 22 devant le tribunal administratif de Rennes en ce qu'elle concerne les ouvrages d'évacuation des eaux usées ainsi que le surplus des conclusions de la requête de l'EARL Le Guen-Chaumard sont rejetés.  
 Article 3 : Les conclusions présentées par la FAPEL 22 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'EARL Le Guen-Chaumard, à l'association FAPEL 22, au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune de Lanmodez. 
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet des Côtes-d'Armor et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Saint-Brieuc. 
 Délibéré après l'audience du 23 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Degommier, président de chambre, 
 - M. Rivas, président-assesseur, 
 - Mme Dubost, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 février 2025. 
 La rapporteure, 
 A.-M. DUBOST 
 Le président, 
 S. DEGOMMIER 
 La greffière, 
 S. PIERODÉ        
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.