CAA44 · 5ème chambre — 10 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. F C et Mme B A ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 10 décembre 2020 par lequel le maire de Tinténiac (Ille-et-Vilaine) a délivré à M. H et Mme D un permis de construire une maison individuelle, ainsi que la décision du 12 mars 2021 par laquelle il a rejeté leur recours gracieux contre cet arrêté. 
 Par un jugement n° 2102501 du 2 mai 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 30 juin 2023 et 9 mars 2024, M. F C et Mme B A, représentés par Me Tréheux, doivent être regardés comme demandant à la cour dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 2 mai 2023 ; 
 2°) d'annuler, à titre principal, l'arrêté du 10 décembre 2020 par lequel le maire de Tinténiac a délivré à M. H un permis de construire une maison individuelle ainsi que l'arrêté du 9 octobre 2023 portant permis de construire modificatif n° 2, à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 22 juin 2021 du conseil communautaire de la communauté de communes Bretagne Romantique approuvant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Tinténiac en tant qu'elle classe une partie de la parcelle cadastrée section C n° 23 en zone UE du règlement graphique ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Tinténiac le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le vice tiré de la méconnaissance de l'article 1 AU E du règlement du plan local d'urbanisme n'a pas été régularisé en l'absence de mesure de régularisation prise après l'approbation du plan local d'urbanisme approuvé le 22 juin 2021 ; 
 - par la voie de l'exception, le plan local d'urbanisme dans sa version approuvée le 22 juin 2021, est entaché d'illégalité ; il méconnait les dispositions de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme ; le classement en zone UE de la parcelle de l'opération projetée est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; le classement est entaché d'un détournement de pouvoir ; 
 - la décision contestée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que le maire devait surseoir à statuer en application des dispositions des articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l'urbanisme ; 
 - le moyen soulevé par la commune de Tinténiac n'est pas fondé dès lors que le projet litigieux méconnaît l'article 1 AU E du règlement du plan local d'urbanisme de Tinténiac, faute de s'inscrire dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 30 octobre 2023, M. G H et Mme E D, représentés par la SELARL Cabinet Coudray, concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C et Mme A une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 décembre 2023 et 13 novembre 2024, la commune de Tinténiac, représentée par Me Lahalle, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C et Mme A une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que  
 - le permis de construire contesté ne méconnait pas les dispositions de l'article 1 AUE 1 du règlement du plan local d'urbanisme ;  
 - les moyens soulevés par M. C et Mme A ne sont pas fondés. 
 Par un courrier du 15 mai 2025, les parties ont été informées que la cour était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 22 juin 2021 du conseil communautaire de la communauté de communes Bretagne Romantique approuvant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Tinténiac en tant qu'elle classe une partie de la parcelle cadastrée section C n° 23 en zone UE du règlement graphique, qui constituent des conclusions nouvelles en appel. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dubost, 
 - les conclusions de M. Frank, rapporteur public,  
 - et les observations de Me Tréheux, représentant M. C et Mme A, celles de Me Vautier, substituant Me Lahalle, représentant la commune de Tinténiac et celles de Me Rouxel, représentant M. H et Mme D. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. H et Mme D ont déposé, le 16 octobre 2020, en mairie de Tinténiac (Ille-et-Vilaine), une demande de permis de construire pour la construction d'une maison d'habitation sur un terrain composé des parcelles cadastrées section C nos 23, 1355, 1356 et 1365, situé au 33 bis rue du Clos de justice. Par un arrêté du 10 décembre 2020, le maire de Tinténiac leur a délivré le permis de construire sollicité. M. C et Mme A, voisins de l'opération projetée, ont formé un recours gracieux contre cet arrêté, qui a été rejeté le 12 mars 2021. M. C et Mme A ont alors demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler ces décisions. Par un arrêté du 12 janvier 2021, le maire de Tinténiac a délivré à M. H et Mme D un permis de construire modificatif n°1. M. C et Mme A relèvent appel du jugement du                 2 mai 2023 par lequel ce tribunal a rejeté leur demande. Par un arrêté du 9 octobre 2023, dont les requérants demandent également l'annulation, le maire de Tinténiac a délivré à M. H et Mme D un permis de construire modificatif n° 2. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 22 juin 2021 du conseil communautaire de la communauté de communes Bretagne Romantique : 
 2. Les conclusions de M. C et Mme A tendant à l'annulation de la délibération du 22 juin 2021 du conseil communautaire de la communauté de communes Bretagne Romantique approuvant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Tinténiac en tant qu'elle classe une partie de la parcelle cadastrée section C n° 23 en zone UE du règlement graphique, qui n'ont pas été soumises aux premiers juges, ont le caractère de conclusions nouvelles en appel et sont, par suite, irrecevables. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 1 AU E 1 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 31 janvier 2019 et applicable à la date du permis initial : 
 3. Lorsqu'une autorisation d'urbanisme a été délivrée en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance de l'autorisation, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'une autorisation modificative dès lors que celle-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. Elle peut, de même, être régularisée par une autorisation modificative si la règle relative à l'utilisation du sol qui était méconnue par l'autorisation initiale a été entretemps modifiée ou si cette règle ne peut plus être regardée comme méconnue par l'effet d'un changement dans les circonstances de fait de l'espèce. Il en va de même dans le cas où le bénéficiaire de l'autorisation initiale notifie en temps utile au juge une décision individuelle de l'autorité administrative compétente valant mesure de régularisation à la suite d'un jugement décidant, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, de surseoir à statuer sur une demande tendant à l'annulation de l'autorisation initiale. En revanche, la seule circonstance que le vice dont est affectée l'autorisation initiale et qui a justifié le sursis à statuer résulte de la méconnaissance d'une règle d'urbanisme qui n'est plus applicable à la date à laquelle le juge statue à nouveau sur la demande d'annulation, après l'expiration du délai imparti aux intéressés pour notifier la mesure de régularisation, est insusceptible, par elle-même, d'entraîner une telle régularisation et de justifier le rejet de la demande. 
 4. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. () ". L'article 1 AUE 1 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Tinténiac prévoit que dans la zone 1 AUE est interdite : " 1) Toute occupation ou utilisation du sol qui ne s'inscrit pas dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble compatible avec les principes d'aménagement inscrits dans les opérations d'aménagement. () ". 
 5. Le terrain de l'opération projetée a été classé en zone 1 AU E du règlement graphique du PLU approuvé le 15 décembre 2006, applicable à la date de l'arrêté du 10 décembre 2020. 
 6. Alors que les dispositions du PLU citées au point 4 interdisent toute urbanisation ne s'inscrivant pas dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble, les pièces du dossier ne permettent pas d'établir que le projet contesté s'inscrirait dans une telle opération. A cet égard, la seule circonstance que le terrain de l'opération ait appartenu à un lotissement autorisé par une décision du 23 mars 2012, qui ne comportait que sept lots, sur un terrain d'une superficie limitée de 3 471 m², n'est pas de nature à le démontrer. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 9 octobre 2023, le maire de Tinténiac a délivré à M. H et à Mme D, à leur demande, un permis de construire modificatif n° 2 visant à prendre en compte les dispositions du plan local d'urbanisme approuvé le 22 juin 2021 qui classe désormais le terrain de l'opération en zone UE, zone urbaine dans laquelle sont notamment autorisées les constructions à usage d'habitation, sans plus exiger que de telles constructions s'inscrivent dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 1 AUE 1 du PLU ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité du PLU approuvé le 22 juin 2021 et applicable à la date du permis modificatif n° 2 : 
 7. Aux termes des dispositions de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ". Aux termes de l'article L. 600-12-1 du même code : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet ".  
 8. Si le permis de construire ne peut être délivré que pour un projet qui respecte la réglementation d'urbanisme en vigueur, il ne constitue pas un acte d'application de cette réglementation. Par suite, un requérant demandant l'annulation d'un permis de construire ne saurait utilement se borner à soutenir qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, quelle que soit la nature de l'illégalité dont il se prévaut. Cependant, il résulte de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme que la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme a, au même titre que son annulation pour excès de pouvoir, pour effet de remettre en vigueur le document d'urbanisme immédiatement antérieur. Dès lors, il peut être utilement soutenu devant le juge qu'un permis de construire a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal - sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l'article L. 600-1 du même code -, à la condition que le requérant fasse en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur. 
 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger () ", et aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". 
 10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 11. Le règlement graphique du PLU approuvé le 22 juin 2021, applicable au permis de construire modificatif n° 2, a classé le terrain de l'opération projetée en zone UE, destinée à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat dans une zone sans caractère central marqué, correspondant à un type d'urbanisation en ordre continu ou discontinu disposant des équipements essentiels. Par ailleurs, il ressort du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) que les auteurs du PLU ont entendu densifier l'habitat dans les zones agglomérées. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que le secteur de l'opération projetée, situé à proximité du centre de Tinténiac, comporte plusieurs dizaines d'habitations ainsi qu'un lycée et est identifié par le PLU comme zone urbaine propice à la densification de l'urbanisation. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que, si le terrain de l'opération contestée s'ouvre sur un vaste espace agricole, seul son angle situé au nord est classé en zone UE tandis que le reste du terrain est classé en zone agricole. Le secteur de l'opération projetée est situé en continuité de l'ensemble déjà bâti, composé d'un ensemble de maisons d'habitation en double rang longeant au sud la rue du Clos de Justice. Dans ces conditions, compte tenu des partis d'aménagement retenus et de la localisation du terrain de l'opération contestée, le classement de ce terrain en zone UE du règlement du PLU n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 13. En second lieu, alors comme il a été dit au point précédent, que le classement opéré n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation et que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet de PLU qui lui était soumis, sous réserve notamment d'une modification du classement du terrain de l'opération afin de rétablir son caractère constructible, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement du terrain de l'opération en zone UE du règlement du PLU serait entaché d'un détournement de pouvoir.  
 14. Par suite, le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité du PLU approuvé le 22 juin 2021 doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l'urbanisme : 
 15. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " () L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. " et aux termes de l'article L. 424-1 du même code : " () Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 121-22-3,                               L. 121-22-7, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. () ". Il résulte de ces dispositions que des travaux qui ne peuvent être autorisés sous l'emprise de la réglementation à venir ne peuvent faire l'objet d'un sursis à statuer s'ils ne sont pas, en raison de leur peu d'importance, de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution dudit plan local d'urbanisme. 
 16. Il ressort des pièces du dossier que le projet de PLU de la commune de Tinténiac a été arrêté par une délibération du 27 février 2020 du conseil municipal de Tinténiac, et que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ont été débattues lors de la séance du 9 décembre 2019 du conseil communautaire de la communauté de communes Bretagne Romantique. Dans ces conditions, l'état d'avancement des travaux d'élaboration du nouveau plan permettait, à la date d'édiction du permis de construire litigieux, de surseoir à statuer sur une demande de nature à compromettre l'exécution du futur plan.  
 17. Comme il a été dit au point 6, à la date de l'arrêté contesté, le classement du terrain du projet en zone 1 AU E du règlement graphique du PLU permettait la réalisation d'une construction dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble. Par ailleurs, il est constant, qu'à cette date, le projet de PLU, en cours d'élaboration, prévoyait le classement de cette parcelle en zone A dans laquelle ne seraient autorisées que les installations et constructions nécessaires à l'exploitation agricole, aux équipements collectifs ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par des coopératives d'utilisation de matériel agricole. Toutefois, le projet contesté porte sur une maison d'une surface de plancher de 100,15 m², situé à l'angle ouest, à proximité de la limite séparative de propriété, d'un ensemble de parcelles non bâties dont la surface totale dépasse 6 hectares. Par ailleurs, cette nouvelle construction s'implante en continuité d'un ensemble déjà bâti, composé d'une vingtaine de maisons d'habitation en double rang longeant au sud la rue du Clos de Justice et s'intègre à cet ensemble de constructions. Par suite, eu égard à sa localisation, à sa nature et à sa faible surface, le projet de construction litigieux n'était pas à lui seul, à la date de délivrance du permis de construire contesté, de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du plan local d'urbanisme en cours de révision. Dans ces conditions, en tout état de cause, le maire de Tinténiac n'a pas entaché son arrêté du 10 décembre 2020 d'une erreur manifeste d'appréciation en décidant de ne pas surseoir à statuer sur la demande de permis de construire présentée par M. H et Mme D. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. C et Mme A ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 décembre 2020 portant permis de construire. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation du permis de construire modificatif n° 2 : 
 19. M.C et Mme A doivent être regardés comme soulevant à l'encontre de l'arrêté du 9 octobre 2023, portant permis de construire modificatif n° 2, les mêmes moyens que ceux qu'ils soulèvent à l'encontre de l'arrêté du 10 décembre 2020. 
 20. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de Tinténiac a été approuvé par une délibération du 22 juin 2021. Ainsi à la date de l'arrêté contesté, le 9 octobre 2023, le maire de Tinténiac, ne pouvait surseoir à statuer en application des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté en tant qu'inopérant. 
 21. En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 4 à 14, il y a lieu d'écarter les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article 1 AU E du règlement du PLU et de l'illégalité, par la voie de l'exception, du PLU approuvé le 22 juin 2021. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède que M. C et Mme A ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 9 octobre 2023 portant permis de construire modificatif n° 2. 
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées au titre des frais d'instance par chacune des parties. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de M. C et Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Tinténiac et par M. H et Mme D au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F C, à Mme B A, à la commune de Tinténiac, à M. G H et à Mme E D. 
 Délibéré après l'audience du 22 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Degommier, président de chambre, 
 - M. Rivas, président-assesseur, 
 - Mme Dubost, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 A.-M. DUBOST 
 Le président, 
 S. DEGOMMIER 
 Le greffier, 
 C. GOY       La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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