CAA44 · 5ème chambre — 9 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société industrielle laitière du Léon (SILL) Dairy International a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la décision par laquelle Brest Métropole (Finistère) a implicitement rejeté sa demande indemnitaire préalable du 9 mars 2020, de condamner Brest Métropole à lui verser une somme totale de 9 989 827,80 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis et de majorer cette somme des intérêts au taux légal à compter du 12 mars 2020 et de capitaliser les intérêts. 
 
Par un jugement n° 2002827 du 13 octobre 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête enregistrée le 18 décembre 2023, la SILL Dairy International, représentée par Me Saout, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 13 octobre 2023 ; 
 
2°) de condamner Brest Métropole à lui verser une somme totale de 9 989 827,80 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis, assortie des intérêts légaux à compter du 12 mars 2020 et de la capitalisation des intérêts ; 
 
3°) de mettre à la charge de Brest Métropole le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La société SILL Dairy International soutient que : 
- le jugement attaqué est irrégulier ; il méconnait les dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative ; le tribunal a soulevé d’office un moyen d’ordre public sans en informer préalablement les parties ; 
- Brest Métropole a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité en approuvant la création de la ZAC de Lavallot par une délibération du 15 décembre 2006 et en classant ce secteur en zone 1AUE du plan local d’urbanisme de Guipavas par une délibération du                               20 janvier 2014 ; Brest Métropole a commis une faute en classant en zone 1AUE du règlement graphique du plan local d’urbanisme de Guipavas le terrain d’assiette du projet ; 
- elle a subi un préjudice évalué à la somme de 9 989 827,80 euros. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 juin 2024, Brest Métropole représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à charge de la SILL Dairy International une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
- les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
- la demande est mal dirigée ; le permis de construire a été délivré par la mairie de Guipavas ; 
- les fautes alléguées sont sans lien direct avec le préjudice ; 
- la SILL Dairy International a commis des fautes ; elle ne pouvait ignorer les risques juridiques liés à l’implantation de son projet ; elle a obtenu un permis de construire sur la commune de Landivisiau avant le jugement du tribunal administratif annulant le permis de construire délivré par le maire de Guipavas. 
 
 
Un mémoire, présenté par Me Saout pour la SILL Dairy International, a été enregistré le 25 avril 2025. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Dubost, 
- les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,  
- et les observations de Me Saout, représentant la SILL Dairy International et celles de Me Léon, substituant Me Marchand, représentant Brest Métropole. 
 
Une note en délibéré, enregistrée le 28 novembre 2025, a été produite pour Brest Métropole. 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Industrielle laitière du Léon (SILL) Dairy International a déposé une demande de permis de construire pour la construction d’une unité de production de lait infantile en poudre d’une surface de plancher de 18 764 m², au sein de la zone d’aménagement concerté (ZAC) de Lavallot sur le territoire de la commune de Guipavas (Finistère), sur des parcelles classées en zone 1AUE par le règlement du plan local d’urbanisme applicable à cette commune. Le permis de construire a été délivré par le maire de la commune de Guipavas le 10 mai 2016. Cette décision a été annulée par un jugement devenu définitif du tribunal administratif de Rennes du 5 octobre 2018, au motif qu’elle méconnaissait les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme imposant que l’extension de l’urbanisation s’opère en continuité avec une agglomération ou un village existant. Le 9 mars 2020, estimant que Brest Métropole a commis une faute en classant les parcelles de la ZAC de Lavallot, auquel appartient le terrain de l’opération, en zone constructible, la SILL Dairy International lui a adressé une demande indemnitaire préalable en vue d’obtenir réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis. Cette demande a fait l’objet d’un rejet implicite. La SILL Dairy International a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler cette décision implicite et de condamner Brest Métropole à lui verser la somme totale de 9 989 827,80 euros. Elle relève appel du jugement du 13 octobre 2023 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande.  
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
Aux termes de l’article R. 611-7 du code de justice administrative : « Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. (…) ». 
 
Il appartient au juge administratif de se prononcer sur le bien-fondé des moyens dont il est saisi et, le cas échéant, d’écarter de lui-même, quelle que soit l’argumentation du défendeur, un moyen qui lui paraît infondé, au vu de l’argumentation qu’il incombe au requérant de présenter au soutien de ses prétentions. 
 
En jugeant que la décision de rejet implicite née du silence gardé par Brest Métropole sur la demande indemnitaire formée le 9 mars 2020, reçue le 12 mars, a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de la SILL Dairy International qui a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux et qu’au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressée à percevoir la somme qu'elle réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige, le tribunal n’a pas soulevé d'office un moyen d'ordre public mais s’est borné à répondre à l’argumentation de la requérante. Le moyen tiré de l’irrégularité du jugement attaqué en ce que le tribunal aurait méconnu les dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative en fondant son jugement sur un moyen que n’opposait pas l’administration, sans le communiquer préalablement aux parties, doit donc être écarté. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
L’illégalité d’une décision administrative est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration à l’égard de son destinataire s’il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain. L’indemnité susceptible d'être allouée à la victime d'un dommage causé par la faute de l'administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s'était pas produit, c'est-à-dire, lorsque la faute résulte d'une décision illégale, si celle-ci n'était jamais intervenue. 
 
Pour demander la condamnation de Brest Métropole à l’indemniser des préjudices qu’elle allègue la SILL Dairy International se prévaut des fautes qu’aurait commises Brest Métropole, d’une part, en délibérant le 15 décembre 2006 pour autoriser la création de la zone d’aménagement concerté de Lavallot, d’autre part, en classant les terrains appartenant à cette ZAC, notamment le terrain de l’opération projetée, en zone 1AUE, constructible, du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Guipavas. 
 
En premier lieu, si Brest Métropole a décidé de créer la ZAC de Lavallot sur le territoire de la commune de Guipavas par une délibération du 15 décembre 2006, il résulte de l’instruction que l’urbanisation de la zone n’a été rendue possible que par la délibération du 20 janvier 2014 de Brest Métropole, classant les parcelles appartenant à cette ZAC en zone 1AUE du PLU. Dans ces conditions, et en tout état de cause, la SILL Dairy International n’est pas fondée à soutenir que Brest Métropole aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en créant la ZAC de Lavallot, la délibération du 15 décembre 2006 n’ayant eu par elle-même ni pour objet ni pour effet de rendre constructible cette zone. 
 
En second lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (…). ». Aux termes de l’article L. 131-1 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II (…) ». Aux termes du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, issu de la loi n° 86-2 du            3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, désormais repris à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (…) ». Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions mais qu’en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. De plus, lorsque les dispositions de la loi dite « Littoral » font obstacle à l’extension de l’urbanisation sur un terrain ou un secteur, un plan local d’urbanisme ne saurait légalement classer en zone constructible ce même secteur. 
 
S’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent, que, s’agissant d’un plan local d’urbanisme, il appartient à ses auteurs de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s’apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l’application des dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu’elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 
 
D’une part, le document d’orientations générales du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest (SCOT), approuvé le 13 septembre 2011, indique que : « Soumis à de fortes pressions, le littoral du Pays de Brest a connu au cours des dernières années une urbanisation souvent éparpillée et diffuse, consommatrice d’espace et ne permettant pas toujours une desserte efficace par les réseaux publics. C’est à cette situation que les élus du Pays de Brest entendent remédier au travers de leur SCOT en affirmant la nécessité à l’échelle de l’ensemble du Pays, et particulièrement de l’espace littoral au regard de sa fragilité, d’une urbanisation renouvelée autour des pôles les plus susceptibles de bénéficier d’une bonne desserte en réseaux, équipements et transports publics, économe de l’espace et respectueuse des milieux naturels. La définition des modalités d’application de la loi Littoral va dans ce sens. Elle doit permettre de tendre vers une urbanisation plus économe de l’espace qui respecte le principe d’équilibre et protège les espaces remarquables, naturels et agricoles du littoral. Au travers des précisions apportées aux modalités d’application de la loi, le SCOT du Pays de Brest entend : - planifier un développement cohérent qui privilégie l’urbanisation en arrière des espaces déjà urbanisés, assure un renouvellement et une densification des espaces déjà construits et prévoit de façon concertée l’urbanisation de secteurs stratégiques pour le pays y compris à proximité du rivage ; - éviter la formation d’un front bâti continu parallèle au rivage en ménageant des coupures d’urbanisation significatives entre les zones urbanisées ; – infléchir de façon rapide le mitage de l’espace agricole et littoral. (…) Le SCOT du Pays de Brest propose une identification des agglomérations et des villages fondée sur : - l’organisation du bâti : densité significative des constructions, hauteur et mitoyenneté du bâti, présence d’espaces publics collectifs, présence d’une voirie hiérarchisée ; - la présence d’équipements utilisés (…) ; le nombre d’habitations. ». Ce document identifie, sur le territoire de la commune de Guipavas, le bourg en tant qu’agglomération et le lieudit Le Douvez en tant que village. 
 
D’autre part, le DOO du SCOT du Pays de Brest organise l’accueil des activités économiques et des équipements métropolitains en définissant des espaces métropolitains généralistes, des espaces métropolitains spécialisés, des espaces à rayonnement communautaire, des espaces structurant littoraux et des espaces de proximité. Il localise ainsi un espace métropolitain généraliste, sur le territoire des communes de Brest, Guipavas et Gouesnou, constitué des zones de Kergaradec, Kergonan, Hermitage, Loscoat, Keraudren et Lavallot dont l’extension est projetée.  
 
En vertu des dispositions de l’article R. 123-6 du code de l’urbanisme applicable à la date d’approbation du PLU, devenu R. 151-20, peuvent être classés en zone à urbaniser (AU) les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. 
 
Il résulte de l’instruction que la ZAC de Lavallot n’est pas située en continuité de l’agglomération de Guipavas ni du village du Douvez. Toutefois, cette ZAC s’implante en continuité d’une zone densément bâtie constituée des zones d’activités de Kergaradec, de Kergonan, de l’Hermitage, de Loscoat et de Keraudren situées sur le territoire des communes de Brest, Gouesnou et Guipavas, en continuité de l’agglomération de Brest, et identifiée par le DOO du SCOT comme un espace métropolitain généraliste pouvant faire l’objet d’un projet d’extension. Ainsi, en tenant compte des dispositions du SCOT du Pays de Brest, le classement de la ZAC de Lavallot en zone 1AUE du PLU n’est pas incompatible avec les dispositions de l’article L. 146-4 devenu L. 121-8 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, si le terrain de l’opération projetée par la SILL International n’est pas directement situé en continuité de l’urbanisation, il est inclus dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté de Lavallot, dont les conditions d’aménagement et d’équipement doivent être définies par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement du PLU. Ainsi, le classement du terrain de l’opération en zone 1AUE du PLU de Brest Métropole, approuvé le 20 janvier 2014, n’est pas non plus incompatible avec les dispositions de la loi dite « Littoral ». Dans ces conditions, en classant en zone 1AUE du règlement graphique du PLU la ZAC de Lavallot, incluant le terrain de l’opération projetée, Brest Métropole n’a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité. 
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la SILL Dairy International n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de Brest Métropole à lui verser la somme de 9 989 827,80 en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subi.  
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Brest Métropole qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SILL Dairy international au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SILL Dairy International une somme de 1 500 euros à verser à Brest Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de la SILL Dairy International est rejetée. 
 
Article 2 : La SILL Dairy International versera à Brest Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société industrielle laitière du Léon (SILL) Dairy International et à Brest Métropole. 
 
Copie en sera adressée, pour information, à la commune de Guipavas. 
 
 
Délibéré après l'audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Rimeu, présidente de chambre, 
- Mme Dubost, première conseillère, 
- M. Hannoyer, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 décembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
A.-M. DUBOST 
La présidente, 
 
S. RIMEU 
Le greffier, 
 
C. GOY 
 
 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.