CAA75 · 2ème chambre — 20 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme C F a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 12 mars 2021 par laquelle le préfet de police a abrogé l'agrément exigé dans le cadre du recrutement des fonctionnaires de la police nationale ainsi que la décision expresse du 8 avril 2021 de rejet de son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 2119106/5-2 du 29 juin 2023, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.  
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 2 août 2023, Mme F représentée par Me Jean-Yves Trennec, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 2119106/5-2 du 29 juin 2023 du Tribunal administratif de Paris ; 
 2°) d'annuler la décision du 12 mars 2021 du préfet de police ainsi que la décision expresse du 8 avril 2021 portant rejet de son recours gracieux ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'abrogation litigieuse est illégale pour être intervenue tardivement, au-delà du délai de quatre mois s'agissant d'une décision créatrice de droit ; 
 - elle est entachée d'incompétence de son auteur ; 
 - la matérialité des faits des 3 mars et 17 avril 2019 figurant dans le rapport d'enquête et mentionnés dans la décision attaquée n'est pas établie ; 
 - la consultation du " Système d'immatriculation des Véhicules " (SIV) et, à les supposer établis tout ou partie des autres manquements reprochés, ne sont pas constitutifs de fautes de nature à justifier l'abrogation de l'agrément délivré. 
 Par une ordonnance du 22 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 janvier 2024. 
 Un mémoire du ministre de l'intérieur et des outre-mer a été enregistré le 27 février 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 ; 
 - le décret n° 95-654 du 9 mai 1995 ; 
 - l'arrêté du 30 décembre 2005 portant déconcentration en matière de gestion des fonctionnaires actifs des services de la police nationale ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Jayer, 
 - les conclusions de M. Segretain, rapporteur public, 
 - et les observations de Mme F. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme F, alors adjointe de sécurité, a été déclarée admise sur la liste complémentaire du 25 septembre 2018 du concours national externe à affectation régionale Ile-de-France de gardien de la paix de la police nationale, sous réserve des résultats de l'enquête administrative et de la visite médicale règlementaires. Le 10 septembre 2020, le préfet de police l'a avisée de ce qu'il accordait son agrément à sa candidature et de la transmission de son dossier au ministère de l'intérieur, chargé de l'incorporation en école de police, à la suite de quoi Mme F a été affectée à la direction de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne. Connaissance prise de faits survenus les 3 mars, 17 avril, 17 et 18 juillet 2019 ayant conduit à la mise en œuvre d'une procédure disciplinaire et au prononcé, par un arrêté du 25 mars 2021 du préfet de police, de la sanction d'exclusion temporaire de fonctions avec retenue sur salaire d'une durée de 15 jours, le préfet de police a, par une décision du 12 mars 2021 abrogé l'agrément précédemment délivré à Mme F au motif que son comportement était constitutif d'un manquement déontologique, non compatible avec l'exercice du métier de policier. Le recours gracieux formé par la requérante par courrier reçu le 31 mars 2021 a été rejeté le 8 avril suivant et, le 9 juillet 2021, le ministre de l'intérieur a rejeté son recours hiérarchique. Mme F relève appel du jugement du 29 juin 2023 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande d'annulation des décisions des 12 mars et 8 avril 2021 du préfet de police. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. D'une part, aux termes de l'article 19 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité : " () En raison du caractère particulier de leurs missions et des responsabilités exceptionnelles qu'ils assument, les personnels actifs de la police nationale constituent dans la fonction publique une catégorie spéciale. Le statut spécial de ces personnels peut déroger au statut général de la fonction publique afin d'adapter l'organisation des corps et des carrières aux missions spécifiques de la police nationale () ". Aux termes de l'article 4 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs de la police nationale dans sa version alors en vigueur : " Outre les conditions générales prévues par l'article 5 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée et les conditions spéciales prévues par les statuts particuliers, nul ne peut être nommé à un emploi des services actifs de la police nationale : () / 3° Si sa candidature n'a pas reçu l'agrément du ministre de l'intérieur ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 décembre 2005 portant déconcentration en matière de gestion des fonctionnaires actifs des services de la police nationale : " Pour l'ensemble des trois corps de fonctionnaires actifs des services de la police nationale, () les préfets de zone de défense et de sécurité () reçoivent délégation pour prendre les décisions concernant (.) l'approbation des candidatures aux concours de recrutement dans les corps considérés, ainsi que pour l'organisation matérielle de ces concours ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " I. - Les décisions administratives de recrutement, d'affectation, de titularisation, d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation, prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, concernant soit les emplois publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'Etat, soit les emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense, soit les emplois privés ou activités privées réglementées relevant des domaines des jeux, paris et courses, soit l'accès à des zones protégées en raison de l'activité qui s'y exerce, soit l'utilisation de matériels ou produits présentant un caractère dangereux, peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées. II. - Il peut également être procédé à de telles enquêtes administratives en vue de s'assurer que le comportement des personnes physiques ou morales concernées n'est pas devenu incompatible avec les fonctions ou missions exercées, l'accès aux lieux ou l'utilisation des matériels ou produits au titre desquels les décisions administratives mentionnées au I ont été prises. III. - Lorsque le résultat de l'enquête fait apparaître que le comportement de la personne bénéficiant d'une décision d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation est devenu incompatible avec le maintien de cette décision, il est procédé à son retrait ou à son abrogation, dans les conditions prévues par les dispositions législatives ou réglementaires qui lui sont applicables ou, à défaut, dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre II du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration. () ". Aux termes de l'article R. 114-2 du code précité : " Peuvent donner lieu aux enquêtes mentionnées à l'article R. 114-1 les décisions suivantes relatives aux emplois publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'État ainsi qu'aux emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense : () / 3° Recrutement ou nomination et affectation () / g) Des fonctionnaires et agents contractuels de la police nationale ". 
 4. En premier lieu, la décision du 12 mars 2021 a été prise par Mme D H, sous-directrice des personnels de la préfecture de police agissant au nom du préfet de police. Or, par arrêté n° 2020-00989 du 18 novembre 2020 régulièrement publié, le préfet de police de Paris a donné délégation à M. G B, directeur des ressources humaines, à l'effet de signer, au nom du préfet de police et dans la limite de ses attributions tous actes, décisions et pièces comptables à l'exception de certaines décisions au nombre desquelles ne figure pas la décision attaquée et, en cas d'absence ou d'empêchement de ce dernier, à M. A E, directeur adjoint des ressources humaines et, en cas d'absence ou d'empêchement de ce dernier, dans la limite de ses attributions, à Mme D H, sous-directrice du personnel. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les bénéficiaires de la délégation précédant l'auteur de la décision contestée n'auraient pas été absents ou empêchés le 12 mars 2021. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué, qui manque en fait, doit dès lors être écarté.  
 5. En deuxième lieu, il résulte des dispositions précitées qu'il appartient à l'autorité administrative d'apprécier dans l'intérêt du service et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si les candidats à un emploi des services actifs de la police nationale présentent les garanties requises et la confiance qu'ils peuvent inspirer, la fiabilité et le crédit nécessaires pour l'exercice des fonctions auxquelles ils postulent. L'agrément accordé peut ainsi légalement être abrogé lorsque le résultat d'une enquête fait apparaître que le comportement de la personne qui en bénéficie est devenu incompatible avec son maintien. Une telle mesure de police administrative ne constitue pas une sanction. Il incombe au juge de l'excès de pouvoir de vérifier que la décision contestée repose sur des faits matériellement exacts et de nature à la justifier légalement.   
 6. Aux termes du II de l'article R. 434-4 de la sécurité intérieure : " Le policier ou le gendarme porte sans délai à la connaissance de l'autorité hiérarchique tout fait survenu à l'occasion ou en dehors du service, ayant entraîné ou susceptible d'entraîner sa convocation par une autorité de police, juridictionnelle, ou de contrôle ". Aux termes du I de l'article R. 434-5 du même code : " Le policier ou le gendarme exécute loyalement et fidèlement les instructions et obéit de même aux ordres qu'il reçoit de l'autorité investie du pouvoir hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. S'il pense être confronté à un tel ordre, il fait part de ses objections à l'autorité qui le lui a donné, ou, à défaut, à la première autorité qu'il a la possibilité de joindre, en mentionnant expressément le caractère d'illégalité manifeste qu'il lui attribue. Si, malgré ses objections, l'ordre est maintenu, il peut en demander la confirmation écrite lorsque les circonstances le permettent. Il a droit à ce qu'il soit pris acte de son opposition. Même si le policier ou le gendarme reçoit la confirmation écrite demandée et s'il exécute l'ordre, l'ordre écrit ne l'exonère pas de sa responsabilité. 
 L'invocation à tort d'un motif d'illégalité manifeste pour ne pas exécuter un ordre régulièrement donné expose le subordonné à ce que sa responsabilité soit engagée. Dans l'exécution d'un ordre, la responsabilité du subordonné n'exonère pas l'auteur de l'ordre de sa propre responsabilité. II. - Le policier ou le gendarme rend compte à l'autorité investie du pouvoir hiérarchique de l'exécution des ordres reçus ou, le cas échéant, des raisons de leur inexécution. Dans les actes qu'il rédige, les faits ou événements sont relatés avec fidélité et précision ". Aux termes de l'article R. 434-12 dudit code : " Le policier ou le gendarme ne se départ de sa dignité en aucune circonstance. En tout temps, dans ou en dehors du service, y compris lorsqu'il s'exprime à travers les réseaux de communication électronique sociaux, il s'abstient de tout acte, propos ou comportement de nature à nuire à la considération portée à la police nationale et à la gendarmerie nationale. Il veille à ne porter, par la nature de ses relations, aucune atteinte à leur crédit ou à leur réputation. ". Enfin, aux termes de l'article R. 434-21 : " Sans préjudice des exigences liées à l'accomplissement de sa mission, le policier ou le gendarme respecte et préserve la vie privée des personnes, notamment lors d'enquêtes administratives ou judiciaires. A ce titre, il se conforme aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent la création et l'utilisation des traitements de données à caractère personnel. Il alimente et consulte les fichiers auxquels il a accès dans le strict respect des finalités et des règles propres à chacun d'entre eux, telles qu'elles sont définies par les textes les régissant, et qu'il est tenu de connaître. ". 
 7. Pour abroger l'agrément délivré à la candidature de Mme F, le préfet de police s'est fondé sur les résultats d'une enquête administrative révélant selon lui un manquement aux devoirs d'exemplarité et de loyauté prévus aux articles précités. Il résulte de cette enquête que, les 3 mars et 17 avril 2019, la requérante n'a pas fait état de sa qualité de policier auprès des collègues intervenus, une première fois au pied de son immeuble à la suite d'une altercation entre son conjoint et d'autres individus, puis, une seconde fois, lorsque les forces de l'ordre se sont à nouveau déplacées à la suite de coups échangés entre son conjoint et un automobiliste. Il lui a également été reproché de ne pas avoir informé sa hiérarchie que son conjoint était connu des services de police. Par ailleurs, il a été fait grief à Mme F de ne pas avoir fait état de sa qualité, le 17 juillet 2019, lorsque les forces de police ont dû, une nouvelle fois, intervenir à la suite d'une altercation qui l'opposait cette fois personnellement à une jeune femme présentée comme la maîtresse de son conjoint, venue à son domicile, qu'elle a ensuite tenté d'identifier, le lendemain, en consultant, à titre personnel, le fichier SIV. Mme F, dont les déclarations ont évolué au fil du temps, conteste la matérialité d'une partie des faits reprochés. Pour autant, outre que leur matérialité a été regardée comme établie à l'occasion de la procédure disciplinaire, il est constant, faute de mentions dans les rapports de police établis consécutivement, qu'à l'occasion des faits survenus les 3 mars et 17 avril 2019, alors qu'elle ne produit aucun élément de nature à étayer son allégation, elle s'est abstenue de décliner sa qualité de policier auprès de ses collègues. Elle reconnaît, enfin et surtout, la consultation irrégulière à des fins personnelles d'un fichier administratif de données confidentielles, le 18 juillet 2019. Si la requérante se prévaut de l'ancienneté des faits, de circonstances personnelles de nature à les expliquer, et de son comportement irréprochable depuis lors, les faits reprochés, eu égard à leur nature et à leur cumul sur une courte période, qui révèlent un manque de discernement, qualité pourtant indispensable à l'exercice des fonctions de gardien de la paix, étaient de nature à établir, qu'à la date de la décision contestée, Mme F ne présentait pas les garanties requises pour exercer de telles fonctions. Ainsi, c'est sans erreur de fait ni erreur d'appréciation que le préfet a retiré à la requérante l'agrément dont elle bénéficiait, ce sans préjudice d'une nouvelle appréciation que pourrait porter sa hiérarchie sur son comportement et sa manière de servir depuis lors dans le cadre d'une nouvelle demande d'agrément. 
 8. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 240-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent titre, on entend par :1° Abrogation d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir ; /2° Retrait d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir comme pour le passé. ". L'article L. 242-1 de ce code prévoit que : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. " et l'article L. 242-2 dudit code précise que : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ; () ".  
 9. Mme F soutient que l'agrément qui lui a été octroyé est un acte créateur de droits dont le retrait ne pouvait s'effectuer au-delà d'un délai de quatre mois. Si la délivrance d'un tel agrément constitue une décision créatrice de droits, il résulte des dispositions précitées que son abrogation peut intervenir si l'une des conditions auxquelles sa délivrance était subordonnée n'est plus remplie. Dès lors, d'une part, qu'il n'est ni allégué ni ne ressort des pièces du dossier que les faits évoqués au point 7 auraient été connus de l'administration au moment où celle-ci a pris la décision du 10 septembre 2020, alors que la requérante n'a été convoquée devant le conseil de discipline que début décembre, et, d'autre part, que les nouveaux éléments portés à sa connaissance ont révélé que Mme F ne souscrivait alors pas aux conditions de garantie requises pour  la délivrance de l'agrément litigieux, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée est illégale comme tardive.   
 10. Il résulte de tout ce qui précède, que Mme F n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme F au titre des frais liés à l'instance.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme F est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C F et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Copie en sera adressée au préfet de police. 
 Délibéré après l'audience du 6 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Brotons, président de chambre, 
 - M. Magnard, premier conseiller, 
 - Mme Jayer, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 M-D. JAYERLe président, 
 I. BROTONS 
 Le greffier, 
 C. MONGISLa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.