CAA75 · Cour administrative d'appel de Paris — 22 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. C A B a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Melun, sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, de condamner l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) à lui verser la somme de 50 000 euros à titre de provision à valoir sur la réparation des préjudices résultant pour lui du délai anormal d'obtention du statut de réfugié et du refus illégal qui lui a été initialement opposé. 
 Par une ordonnance n° 2306041 du 28 juillet 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 23 août 2023, M. A B, représenté par Me Malabre, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'ordonnance n° 2306041 du 28 juillet 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Melun ; 
 2°) statuant en référé, de condamner l'OFPRA à lui verser la somme de 50 000 euros, à titre de provision à valoir sur la réparation des préjudices résultant pour lui du traitement de son dossier par l'OFPRA ;  
 3°) d'enjoindre à l'OFPRA de lui verser cette somme, principal et intérêts, dans les deux mois de la décision à intervenir, puis sous astreinte de 200 euros par jour de retard passé ce délai ; 
 4°) de mettre à la charge de l'OFPRA le versement d'une somme de 2 400 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sous le même délai et astreinte. 
 Il soutient que : 
 - le caractère fautif du dépassement du délai d'instruction de sa demande d'asile n'est pas sérieusement contestable ; 
 - l'instruction de sa demande d'asile ne présentait pas de difficulté particulière justifiant ce retard, ainsi qu'en atteste la rapidité avec laquelle l'OFPRA a pu rendre sa décision dès la simple saisine du juge des référés ; 
 - l'OFPRA a également manqué à l'obligation qui était la sienne de l'informer des motifs du retard et du délai prévisible dans lequel il serait statué sur sa demande ; 
 - les délais dérogatoires prévus en cas de difficulté ont également été dépassés ; 
 - la décision de la CNDA lui ayant reconnu la qualité et le statut de réfugié a été prise à partir des mêmes circonstances de droit et de fait, au vu des mêmes pièces et dossier, de sorte que le caractère fautif du refus illégal de l'OFPRA, qui ne saurait bénéficier d'un régime d'irresponsabilité, ne saurait être sérieusement contesté ; 
 - il est fondé à obtenir réparation du préjudice moral tenant au maintien de la précarité de sa situation administrative et financière à hauteur du montant non sérieusement contestable de 20 000 euros ; 
 - la réparation de son préjudice financier à hauteur de 30 000 euros n'est pas sérieusement contestable. 
 Par un mémoire enregistré le 12 octobre 2023, l'OFPRA, représenté par Me Lewy conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que les prétentions du requérant soient ramenées à de plus justes proportions.  
 Il fait valoir que :  
 - le dépassement du délai qui lui était imparti ne peut, en l'espèce, être regardé comme étant de nature à engager sa responsabilité dès lors que la question de l'applicabilité des clauses d'exclusion a eu pour conséquence de rallonger la durée d'instruction de la demande d'asile, dans un contexte de forte augmentation de la demande d'asile et alors que la crise sanitaire a perturbé son fonctionnement ;  
 - la faute considérée ne peut être regardée comme constituée qu'au-delà du délai maximal pour se prononcer sur la demande d'asile, et non à sa date d'enregistrement ; 
 - il n'est pas établi que les éléments portés à l'appréciation du juge de l'asile étaient exactement similaires à ceux explicités dans le dossier de l'Office ; 
 - dès lors que l'examen de sa demande d'asile se prolongeait durant plus de six mois, M. A B aurait pu solliciter une autorisation de travail et s'en est abstenu ; 
 - il avait la possibilité de demander que les prestations familiales lui soient accordées de façon rétroactive à compter de la date de son entrée sur le territoire français ; 
 - il ne pouvait prétendre au bénéfice du RSA à compter du 12 novembre 2018. 
 Par décision du 9 août 2023, M. A B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale. 
 Par une décision du 1er septembre 2023, la présidente de la cour a désigné Mme Menasseyre, présidente de la 8ème chambre, pour statuer en qualité de juge d'appel des référés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2013/32 /UE du 26 juin 2013, en particulier son article 31 ; 
 - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. A B, ressortissant syrien provenant de la ville de Homs, a demandé l'asile le 9 novembre 2018. Par décision du 3 septembre 2021, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a rejeté sa demande. La Cour nationale du droit d'asile lui a attribué le statut de réfugié par une décision du 9 février 2022. Il a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Melun, sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, de condamner l'OFPRA à lui verser une provision de 50 000 euros à valoir sur les préjudices qu'il estime avoir subis à raison des fautes qu'il lui reproche d'avoir commises dans l'instruction de sa demande d'asile. Il relève appel de l'ordonnance du 28 juillet 2023, par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. 
 2. L'article R. 541-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. () ". Il résulte de ces dispositions que, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s'assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l'existence avec un degré suffisant de certitude. 
 3. En premier lieu, saisie à la suite d'une décision de rejet de l'OFPRA, la Cour nationale du droit d'asile se prononce, en qualité de juge de plein contentieux, sur la reconnaissance à l'intéressé de la qualité de réfugié. Elle apprécie les faits à la date à laquelle elle statue, au vu du dossier qui lui est présenté et compte-tenu des débats qui se déroulent à l'audience organisée devant elle. Il en résulte que la décision par laquelle elle reconnaît la qualité de réfugié à une personne à laquelle l'OFPRA avait opposé un refus n'implique pas que la décision prise par cet établissement, au vu du dossier dont il disposait, aurait constitué une faute de nature à ouvrir droit à réparation. Il suit de là que, même si le requérant fait valoir que les éléments soumis à la Cour n'étaient pas différents de ceux au vu desquels l'OFPRA a initialement statué, dès lors que les différences de procédure apportent inévitablement un éclairage nouveau à la cour, la reconnaissance, le 9 février 2022, par la Cour nationale du droit d'asile, de la qualité de réfugié de M. A B ne permet pas par elle-même à l'intéressé de se prévaloir devant le juge du référé provision d'une créance qui ne serait pas sérieusement contestable. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 723-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en vigueur à la date d'introduction de la demande d'asile de l'appelant : " L'office statue sur la demande d'asile dans les délais prévus aux paragraphes 3 et 4 de l'article 31 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale. ". Aux termes de l'article R. 723-3 de ce code : " Lorsqu'une décision ne peut pas être prise dans le délai de six mois, l'office en informe l'intéressé au moins quinze jours avant l'expiration de ce délai. A la demande de l'intéressé, l'office l'informe également des motifs du retard et du délai prévisible dans lequel il sera statué sur sa demande. ". Enfin, aux termes de l'article 31 de la directive du 26 juin 2013 : " 3. Les États membres veillent à ce que la procédure d'examen soit menée à terme dans les six mois à compter de l'introduction de la demande. / () Les États membres peuvent prolonger le délai de six mois visé au présent paragraphe d'une durée ne pouvant excéder neuf mois supplémentaires lorsque : a) des questions factuelles et/ou juridiques complexes entrent en jeu ; b) du fait qu'un grand nombre de ressortissants de pays tiers ou d'apatrides demandent simultanément une protection internationale, il est très difficile, en pratique, de conclure la procédure dans le délai de six mois ; c) le retard peut être clairement imputé au non-respect, par le demandeur, des obligations qui lui incombent au titre de l'article 13. / Exceptionnellement, les États membres peuvent, dans des circonstances dûment justifiées, dépasser de trois mois au maximum les délais prescrits au présent paragraphe lorsque cela est nécessaire pour assurer un examen approprié et exhaustif de la demande de protection internationale. () / 5. En tout état de cause, les États membres concluent la procédure d'examen dans un délai maximal de vingt-et-un mois à partir de l'introduction de la demande ". Ces dispositions doivent être interprétées à la lumière de l'objectif de célérité dans le traitement des demandes de protection internationale, mentionné au considérant 18 de la directive du 26 juin 2013. 
 5. Il ressort des termes même de l'article 31 de la directive du 26 juin 2013, auquel renvoie l'article R. 723-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, que si la complexité particulière de l'instruction d'une demande d'asile, ou la présentation simultanée d'un grand nombre de demandes d'asile font obstacle au respect de délai de six mois imparti aux Etats pour statuer sur une demande d'asile, ces circonstances permettent seulement de prolonger ce délai de neuf mois. Dans les cas les plus complexes, seule une prolongation supplémentaire de trois mois peut être envisagée. Et le 5. de cet article 31 s'oppose, en toute hypothèse, à ce que l'instruction d'une demande d'asile excède la durée de vingt-et-un mois. 
 6. Au cas d'espèce, trente-quatre mois ont été nécessaires pour que la demande de protection de M. A B fasse l'objet d'une décision de l'OFPRA, qui a d'ailleurs été postérieurement infirmée. Si l'OFPRA a, par courrier du 4 août 2020 adressé à M. A B un courrier l'informant de ce qu'une décision ne pourrait être rendue dans les six mois de l'enregistrement de sa demande, cette information était superflue dès lors que vingt-et-un mois s'étaient, à la date de rédaction de ce courrier, déjà écoulés depuis l'enregistrement de sa demande d'asile. Il résulte par ailleurs de l'instruction qu'en août 2021, M. A B a saisi le juge des référés d'une demande tendant à ce qu'il enjoigne au directeur général de l'OFPRA de statuer sur sa demande d'asile et que la décision attendue depuis trente-trois mois est alors intervenue à très bref délai, alors que le dernier entretien avait eu lieu le 19 novembre 2020. Si l'OFPRA invoque la complexité particulière de la demande du requérant, la conjoncture liée à un afflux de demandes d'asile émanant de ressortissants syriens et la situation incertaine qui prévalait dans ce pays, ces circonstances étaient d'ores et déjà prises en compte dans les délais fixés par la directive du 26 juin 2013, et ne pouvaient lui permettre de s'en abstraire. La crise sanitaire, intervenue environ seize mois après le dépôt de sa demande d'asile par M. A B, soit après l'expiration des délais fixés au point 3 de l'article 31 de la directive, ne saurait davantage justifier le dépassement de treize mois du délai maximum imparti pour le traitement d'une demande d'asile, étant au demeurant observé que cinq mois supplémentaires ont été nécessaires pour que le requérant et sa famille se voient finalement reconnaître la qualité de réfugiés devant la Cour nationale du droit d'asile. Au vu de ces éléments, en ne respectant pas les délais, même prolongés, qui lui étaient impartis pour statuer sur la demande d'asile de M. A B, l'OFRA a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 7. M. A B a bénéficié des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile tout au long de l'instruction de sa demande. Dès lors que l'article L. 744-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile lui ouvrait, à compter du mois d'août 2019, la possibilité d'être autorisé à accéder au marché du travail, il n'est pas fondé à soutenir que le retard fautif constaté au point 6 l'excluait du marché du travail, et ne saurait se prévaloir d'une obligation de l'office à son endroit à ce titre. Dès lors qu'il a été rétroactivement admis au statut de réfugié et pouvait dès lors prétendre au versement rétroactif de prestations familiales, le préjudice financier dont il se prévaut sur ce point ne saurait davantage être regardé comme n'étant pas sérieusement contestable. 
 8. Toutefois, le retard fautif relevé au point 6 a prolongé, durant plus d'un an, l'incertitude dans laquelle se trouvait plongé le requérant, tant sur l'issue de sa demande que sur l'éventualité d'une mesure d'éloignement en cas de refus d'asile. Cette incertitude entravait la possibilité d'envisager sereinement et de mener à bien des projets personnels, familiaux, professionnels et rendait impossible un voyage au Canada, pays dans lequel sa mère et son frère, décédé le 20 février 2021, étaient réfugiés. Il suit de là que, contrairement à ce qu'a jugé le premier juge, M. A B est fondé à soutenir que la faute de l'OFPRA est directement à l'origine de troubles dans ses conditions d'existence et d'un préjudice moral. Eu égard à la durée de ce retard, et dans les circonstances de l'espèce, la créance détenue à ce titre par M. A B sur l'OFPRA peut être regardée comme non sérieusement contestable à hauteur de 1 500 euros. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que M. A B est fondé à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Melun a refusé de faire droit à sa demande, et à demander la condamnation de l'OFPRA à lui verser une provision de 1 500 euros au titre des conséquences du retard pris par l'OFPRA dans l'instruction de sa demande d'asile. 
 10. Dès lors que les dispositions de l'article L. 911-9 du code de justice administrative permettent à la partie gagnante, en cas d'inexécution d'une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée, d'obtenir du comptable public assignataire le paiement de la somme que la personne publique est condamnée à lui verser à défaut d'ordonnancement dans le délai prescrit, il n'y a, en principe, pas lieu de faire droit à une demande tendant à ce que le juge prenne des mesures pour assurer l'exécution de cette décision. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de M. A B tendant à ce qu'il soit enjoint à l'OFPRA de payer cette somme sous astreinte. 
 11. Enfin, M. A B n'établissant pas avoir exposé d'autres frais que ceux pris en charge par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle totale qui lui a été accordée par décision du 9 août 2023, sa demande tendant à ce que l'OFPRA lui verse la somme de 2 400 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens doit être rejetée. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : L'ordonnance du 28 juillet 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Melun est annulée. 
 Article 2 : L'OFPRA est condamné à verser à M. A B une provision de 1 500 euros. 
 Article 3 : Le surplus de la requête de M. A B est rejeté. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. C A B et à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides.  
 Fait à Paris, le 22 novembre 2023. 
 La juge d'appel des référés 
 A. MENASSEYRE 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.