CAA31 · 4ème chambre — 3 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A C a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté en date du 30 octobre 2020 par lequel le maire d'Estézargues a refusé de lui délivrer un permis de construire une maison individuelle et un hangar agricole, ensemble la décision rejetant le recours gracieux qu'elle a formé contre cet arrêté. 
   Par un jugement n° 2101233 du 30 décembre 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande et a mis à sa charge une somme de 1 200 euros à verser à la commune d'Estézargues au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 15 mars 2023, Mme C, représentée par Me Floutier, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement ;  
 2°) d'annuler l'arrêté du 30 octobre 2020 du maire d'Estézargues, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Estézargues à lui verser ainsi qu'à M. B une somme de 5 000 euros au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que :  
 - le jugement est entaché de plusieurs erreurs de droit quant à l'application des règles de notification d'une décision administrative, quant à l'absence de sanction de la méconnaissance de plusieurs règles d'urbanisme par la commune, quant au retrait d'une décision créatrice de droits, à la motivation de ce retrait et quant au motif du défaut de contestation de l'avis conforme défavorable du préfet ; le tribunal a statué " infra petita " sur la question du retrait d'une décision créatrice de droits et il a statué " ultra petita " au point 11 de son jugement ; 
 - elle était titulaire d'un permis de construire tacite à compter du 12 novembre 2020 ; l'absence de décision explicite de refus pendant le délai d'instruction de la demande a donné naissance à une autorisation tacite ; la notification de la décision de refus, le 17 novembre 2020, à la date de retrait du pli, douze jours après une première présentation à son domicile, est manifestement tardive ; 
 - ce permis tacite est exécutoire à la date à laquelle il est acquis ; l'injonction de la commune de supprimer l'affichage et de ne pas entreprendre les travaux est un nouvel excès de pouvoir ; elle s'est contentée d'afficher, sur un panneau ad hoc implanté sur le terrain d'assiette, le fait qu'elle était titulaire d'un permis de construire tacitement obtenu ; 
 - la décision en litige de refus de permis de construire, dès lors qu'elle est intervenue après la naissance d'une autorisation tacite, s'analyse comme une décision de retrait d'une décision créatrice de droits, qui ne pouvait intervenir qu'après la mise en œuvre d'une procédure contradictoire prévue à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; or, cette procédure contradictoire n'a pas été mise en œuvre et le retrait devait également être motivé en application des dispositions du 4° de l'article L. 211-2 de ce code ; 
 -  l'avis défavorable du préfet du Gard, qui ne lui a jamais été notifié directement, ne pouvait être contesté dans les délais, alors que les voies et délais de recours n'ont jamais été portés à sa connaissance ; 
 -  le refus de permis de construire est entaché d'un défaut de motivation ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation alors, d'une part, que le terrain d'assiette est viabilisé et situé en zone urbanisée en continuité de la zone urbaine existante, non dissociée du tissu bâti, d'autre part, que la réalité de l'exploitation agricole a été méconnue ; 
 - la maire a commis un détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2023, la commune d'Estézargues, représentée par la SELARL Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête comme irrecevable ou, subsidiairement, comme infondée, et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme C au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête d'appel est tardive et donc irrecevable ; 
 - la requête de première instance était également tardive ; 
 - les conclusions relatives à l'erreur manifeste d'appréciation et à la motivation du refus de permis de construire attaqué sont nouvelles et donc irrecevables ;  
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 9 novembre 2023, la clôture de l'instruction de l'affaire a été fixée au 23 novembre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience : 
 - le rapport de M. Teulière, président-assesseur, 
 - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Chatron, représentant la commune d'Estézargues. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 3 juin 2020, Mme C a déposé en mairie d'Estézargues (Gard) une demande de permis de construire une maison individuelle et un hangar agricole sur une parcelle cadastrée section AE n° 84. Cette demande a été complétée le 10 juillet 2020. Par un arrêté du 30 octobre 2020 pris après avis conforme défavorable du préfet du Gard émis le 15 juillet 2020, le maire d'Estézargues a refusé de délivrer ce permis de construire. Mme C a formé un recours gracieux reçu en mairie le 6 janvier 2021, lequel a été implicitement rejeté.  
 2. Mme C relève appel du jugement du 30 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 octobre 2020, ensemble de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur la régularité du jugement : 
 3. D'une part, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Pour demander l'annulation du jugement attaqué, la requérante ne peut donc utilement se prévaloir d'erreurs de droit qu'aurait commises le tribunal. 
 4. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction que le tribunal aurait omis de statuer sur certaines conclusions dont il était saisi ou qu'au contraire, il aurait statué sur des conclusions dont il n'était pas saisi. Par suite, les moyens tirés de ce qu'il aurait statué " infra petita " et " ultra petita " au regard de moyens soulevés en ce qui concerne l'existence d'une autorisation d'urbanisme tacite et d'un avis conforme de l'autorité préfectorale, ne peuvent qu'être écartés. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 En ce qui concerne la naissance d'un permis de construire tacite : 
 5. Il ressort des pièces du dossier que Mme C a déposé, le 3 juin 2020, une demande de permis de construire une maison d'habitation avec hangar agricole. Par une lettre du 22 juin 2020, elle a été informée de ce que le délai d'instruction de sa demande était majoré d'un mois et porté à quatre mois en raison de la nécessité de consulter la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de ce que son dossier devait être complété. Le délai d'instruction a commencé à courir le 10 juillet 2020, date à laquelle la commune a accusé réception des pièces complémentaires produites par Mme C en réponse à sa demande. Il s'ensuit qu'un permis de construire tacite était susceptible de naître le 10 novembre 2020 à minuit. 
 6. Aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire () sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-22 de ce code : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur () la liste des pièces manquantes () ". L'article R. 423-23 du même code précise que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / b) Deux mois pour () les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire () ". Aux termes de l'article R. 423-24 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / () / d) Lorsque le projet doit être soumis à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu par l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ; () ". Enfin, l'article R. 424-1 du même code dispose que : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (), le silence gardé par l'autorité compétente vaut () : / () b) Permis de construire () tacite ". 
 7.  Il résulte de ces dispositions que le demandeur d'un permis de construire est réputé être titulaire d'un permis tacite si aucune décision ne lui a été notifiée avant l'expiration du délai réglementaire d'instruction de son dossier. Cette notification intervient à la date à laquelle le demandeur accuse réception de la décision, en cas de réception dès la première présentation du pli la contenant, ou, à défaut, doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l'adresse indiquée par le demandeur. 
 8. Il ressort des pièces du dossier et il est même constant que le pli contenant l'arrêté litigieux du 30 octobre 2020 portant refus de permis de construire a fait l'objet d'une première présentation au domicile de l'appelante le 4 novembre 2020, qu'il n'a, à cette occasion, pas été distribué et a été mis à la disposition de sa destinataire au bureau de poste, enfin qu'il a été retiré le 17 novembre suivant par Mme C. Dès lors, la notification du pli doit être regardée comme intervenue à la date à laquelle le pli a été présenté pour la première fois à l'adresse indiquée par Mme C, soit à la date du 4 novembre 2020 à laquelle le délai d'instruction de sa demande n'avait pas encore expiré. Il s'ensuit que Mme C n'est pas fondée à se prévaloir de la naissance d'un permis de construire tacite à son profit dès le 12 novembre 2020. Par voie de conséquence, l'arrêté du 30 octobre 2020 portant refus de permis de construire ne peut être regardé comme une décision de retrait d'une précédente décision d'autorisation tacite, créatrice de droits. Il s'ensuit que les moyens de l'appelante tirés du défaut de motivation de ce retrait et de la méconnaissance de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration doivent être écartés comme inopérants.  
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté portant refus de permis de construire : 
 9. L'arrêté attaqué vise l'avis conforme défavorable du préfet du Gard du 15 juillet 2020 et comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Il est, par suite, suffisamment motivé. Le moyen tiré de son défaut de motivation ne peut donc qu'être écarté. 
 10. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". Aux termes de l'article L. 111-4 de ce code, dans sa version applicable au litige : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / () 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; / () ". L'article L. 422-5 du même code dispose que : " Lorsque le maire () est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / () ".  
 11. Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées " en dehors des parties urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune.  
 12. D'une part, le territoire de la commune d'Estézargues n'est plus, à la date de l'arrêté en litige, couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet se situe à la sortie de la commune, en frange sud de l'urbanisation et s'inscrit dans un vaste espace agricole. Dès lors et ainsi que le relève le préfet du Gard dans son avis du 15 juillet 2020, le projet, qui a pour effet d'étendre le périmètre de la partie urbanisée de la commune, doit être regardé comme une extension d'urbanisation en dehors des parties urbanisées de la commune. Par suite, il méconnaît les dispositions précitées de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la construction projetée serait nécessaire à l'exploitation agricole de M. B, alors que la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du Gard a notamment relevé, dans son avis défavorable du 10 juillet 2020, que, par sa surface et ses accès, le hangar vini-viticole projeté apparaissait comme un garage accolé à la maison d'habitation et estimé, eu égard à la nature de l'activité, non nécessaire la présence permanente de l'exploitant. Par suite, il n'est pas établi que le projet entrerait dans l'une des exceptions prévues par les dispositions précitées de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. En se bornant à soutenir qu'a été méconnue la réalité de cette exploitation agricole, Mme C n'apporte aucun élément de nature à démontrer la nécessité du projet pour les besoins de l'exploitation agricole. Il suit de là que le moyen tiré de ce que le projet pouvait être autorisé au regard des dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté. 
 13. Il n'est enfin pas établi que le maire d'Estézargues, en suivant l'avis défavorable que le préfet a émis sur le fondement de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme, aurait commis un détournement de pouvoir, alors d'ailleurs qu'il se trouvait tenu, du fait de cet avis conforme défavorable, de rejeter la demande de permis de construire dont il était saisi.  
 14.  Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir, que Mme C n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du maire d'Estézargues du 30 octobre 2020 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige :  
 15. En l'absence de dépens, les conclusions présentées par Mme C sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 16. A supposer que la requérante ait en réalité entendu présenter les conclusions mentionnées au point précédent sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, celles-ci font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Estézargues, qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par Mme C et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de Mme C une somme de 1 500 euros à verser à la commune d'Estézargues sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Mme C versera à la commune d'Estézargues une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A C et à la commune d'Estézargues. 
 Copie en sera adressée au préfet du Gard. 
 Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, où siégeaient : 
 - M. Chabert, président de chambre, 
 - M. Teulière, président assesseur, 
 - M. Jazeron, premier conseiller.  
 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.  
 Le président assesseur, 
 T. Teulière 
 Le président, 
 D. ChabertLe greffier, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.