CAA31 · 4ème chambre — 27 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la délibération du 10 mars 2020 du conseil municipal de Mirepoix-sur-Tarn approuvant la révision du plan local d’urbanisme de la commune ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux.  
 
Par une ordonnance n° 462171 du 4 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a transmis au tribunal administratif de Montpellier la requête de Mme A... enregistrée au greffe du tribunal administratif de Toulouse. 
 
Par un jugement n° 2025265 du 2 mai 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la requête de Mme A.... 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 30 juin 2023 et le 30 octobre 2023, Mme A..., représentée par Me Sérée de Roch, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) d’annuler la délibération du 10 mars 2020 du conseil municipal de Mirepoix-sur-Tarn approuvant la révision du plan local d’urbanisme ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Mirepoix-sur-Tarn une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
- la délibération en litige a été adoptée à l’issue d’une procédure irrégulière ; la délibération du 26 juin 2013 prescrivant la révision du plan local d’urbanisme n’était pas exécutoire, faute d’avoir fait l’objet des mesures de publicité prescrites par les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l’urbanisme ; 
- par décision du 25 mars 2019, la commune a décidé de poursuivre la procédure de révision suivant les dispositions des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, alors que la commune aurait dû reprendre l’intégralité de la procédure de révision et non poursuivre la procédure en appliquant les nouvelles règles pour les seules étapes de la procédure restant à accomplir ; l’organe délibérant, le public et les personnes publiques associées ont ainsi été privés de garanties procédurales ; 
- la création de l’emplacement réservé ER 5 sur les parcelles C... et D... en vue de la création d'une voie d’une largeur de 10 mètres et le classement d’une partie de la parcelle C... en zone agricole protégée Ap sont entachés d’une erreur manifeste d’appréciation ; la parcelle C..., auparavant classée en zone constructible et partiellement construite en limite séparative de propriété, qui se trouve au cœur d’une zone urbanisée, ne présente aucun intérêt agricole et constitue un décrochement incohérent du reste de la zone Ap ;  l’emplacement réservé ER 5 créé sur les parcelles C... et D... ne se justifie plus dès lors que la création d’une orientation d’aménagement et de programmation dite « Moulas sud » a été abandonnée ; cet emplacement réservé ER 5 n’est pas adapté aux besoins en termes d’aménagement de la commune ; ces erreurs manifestes d’appréciation ont été confirmées par le commissaire enquêteur dans le cadre de la révision ultérieure du plan local d’urbanisme adoptée par délibération du 29 mars 2022 du conseil municipal ; 
- l’emplacement réservé a été décidé alors que l’enquête publique n’avait pas conclu à sa nécessité ; 
- la zone agricole protégée méconnaît les dispositions de l’article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 octobre 2023, la commune de Mirepoix-sur-Tarn, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit fait usage des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par l’appelante ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 3 octobre 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 novembre 2023. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; 
- le code de justice administrative.  
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience :  
- le rapport de M. Riou, rapporteur, 
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Puissant, substituant Me Sérée de Roch, représentant Mme A..., et de Me Marti, représentant la commune de Mirepoix-sur-Tarn. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Par délibération du 10 mars 2020, le conseil municipal de Mirepoix-sur-Tarn (Haute-Garonne) a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune qui a notamment pour effet d’instituer un emplacement réservé sur des parcelles appartenant à Mme A... et de classer une partie de ses terrains en zone agricole Ap. Mme A... relève appel du jugement du 2 mai 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette délibération et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
En premier lieu, l’article R. 123-24 du code de l’urbanisme, applicable au 26 juin 2013, date de la délibération du conseil municipal prescrivant la révision du plan local d’urbanisme de la commune de Mirepoix-sur-Tarn, énonce que la délibération qui prescrit la révision du plan local d’urbanisme et définit les modalités de la concertation fait l’objet des mesures de publicité et d’information édictées à l’article R. 123-25, lequel prévoit un affichage pendant un mois en mairie et l’insertion d’une mention de cet affichage, en caractères apparents, dans un journal diffusé dans le département. Ces mêmes dispositions, aujourd’hui codifiées aux articles R. 153-20 et R. 153-21, soumettent le caractère exécutoire de la délibération à l’exécution de ces formalités. 
 
Eu égard toutefois à l’objet et à la portée de la délibération prescrivant la révision du plan local d’urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l’accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l’appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant la révision du plan local d’urbanisme. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient Mme A..., l’absence, à la supposer établie, de caractère exécutoire de la délibération du 26 juin 2013 du conseil municipal de Mirepoix-sur-Tarn prescrivant la révision du plan local d’urbanisme de la commune ne peut être utilement invoquée à l’encontre de la délibération du 10 mars 2020 qui a approuvé cette révision du plan local d’urbanisme. 
 
En deuxième lieu, aux termes du VI de l’article 12 du décret susvisé du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l’urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d’urbanisme : « - Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. (…) ». 
 
Par une délibération du 25 mars 2019, alors que son projet n’était pas arrêté, le conseil municipal de Mirepoix-sur-Tarn a décidé, sur le fondement des dispositions du VI de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015, d’appliquer les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016 à la révision du plan local d’urbanisme engagée le 26 juin 2013. Si Mme A..., qui ne conteste pas que la décision expresse du 25 mars 2019 a été régulièrement prise, soutient qu’elle aurait privé l’organe délibérant, le public et les personnes publiques associées de garanties procédurales, elle n’assortit son moyen d’aucune précision permettant d’en apprécier la portée et le bien-fondé.  
 
En troisième lieu, Mme A... soutient à nouveau en appel que le bilan de la concertation ne figurait pas au dossier d’approbation de la révision du plan local d’urbanisme et n’aurait pas été joint à la délibération du 25 mars 2019 par laquelle le conseil municipal a arrêté le projet, que le bilan de la concertation n’aurait pas été versé au dossier d’enquête publique, que les réponses de la commune aux observations des personnes publiques associées et consultées, ainsi qu’aux observations du commissaire enquêteur, n’auraient pas été transmises au commissaire enquêteur et au conseil municipal avant l’approbation de la révision du plan local d’urbanisme. Elle n’apporte toutefois pas d’éléments nouveaux et ne critique pas utilement la réponse apportée à ces moyens par les premiers juges. Il y a lieu, par suite, de les écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal aux points 5, 6, 7 et 8 du jugement. 
 
En quatrième lieu, en vertu de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-22 de ce code : « Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». L’article R. 151-23 du même code précise : « Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°- Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ». 
 
Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite zone A, du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 
Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la partie de la parcelle C... dont l’appelante est propriétaire, classée en zone agricole protégée Ap, s’insère dans une vaste zone agricole exploitée, dénuée quasiment de toute construction, délimitée au nord par la rue du Moulas et les limites de propriété de parcelles construites et isolées le long de cette rue, à l’est par la route départementale 22, au sud par une partie urbanisée et à l’ouest par une zone à urbaniser 2Au. Cette partie de la parcelle, dépourvue de toute construction et sans relief, jouxtant un terrain cultivé, constitue ainsi un terrain qui présente un potentiel agricole. A cet égard, la circonstance que cette partie de la parcelle n’aurait jamais fait l’objet d’un usage agricole et qu’elle était auparavant classée en zone urbaine ne fait pas obstacle à son classement en zone agricole. Par ailleurs, le projet d’aménagement et de développement durables comporte un axe n°1 tendant à engager un mode de développement urbain durable et fixant notamment un objectif de promotion d’un projet urbain économe en espace et de réduction d’au moins 30 % la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers liés au développement urbain par rapport à la consommation foncière constatée sur les dix dernières années. En outre, son axe n° 2 intitulé « favoriser le développement économique » comprend un objectif n° 3 tendant à la préservation de l’économie agricole et à sa diversification en protégeant strictement les espaces agricoles stratégiques nécessaires à la pérennité et la viabilité des exploitations agricoles professionnelles. Le parti d’urbanisme ainsi adopté poursuit dès lors l’objectif de concilier le développement urbain avec la préservation des richesses naturelles et agricoles en réduisant les zones urbaines. Dans ces conditions, alors même qu’elle a été reclassée en zone urbaine lors d’une révision ultérieure du plan local d’urbanisme, le classement d’une partie de la parcelle C... appartenant à Mme A... ne peut être regardé comme étant entaché d’erreur manifeste d’appréciation. 
En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime : « Des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique, soit de leur qualité agronomique peuvent faire l'objet d'un classement en tant que zones agricoles protégées. Celles-ci sont délimitées par arrêté préfectoral pris sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes intéressées ou, le cas échéant, et après avis du conseil municipal des communes intéressées, sur proposition de l'organe délibérant de l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou de schéma de cohérence territoriale, après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture et après enquête publique réalisée dans les conditions prévues au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. (…) ». 
Ces dispositions ne font pas obstacle à la faculté dont disposent les auteurs d’un plan local d’urbanisme de définir, au sein des zones agricoles délimitées par ce plan, des secteurs faisant l’objet, pour des motifs urbanistiques, d’une protection renforcée, alors même qu’ils ne rempliraient pas les conditions d’une zone agricole protégée au sens et pour l’application du code rural et de la pêche maritime. Il résulte par ailleurs de ce qui a été exposé aux points précédents qu’en classant certaines parties du territoire communal en zone Ap, les auteurs du plan local d’urbanisme n’ont pas entendu délimiter des zones agricoles protégées au sens des dispositions précitées du code rural et de la pêche maritime, mais ont simplement, malgré l’emploi de la même formulation que celle figurant au code rural de la pêche, fait application des dispositions des articles L. 151-9 et suivants du code de l’urbanisme. Par suite, la circonstance que la zone Ap, dans laquelle s’inscrit une partie de la parcelle C..., n’aurait pas fait l’objet d’un classement en zone agricole protégée au sens de l’article L. 112-2 du code rural qui serait ainsi méconnu, ne saurait être utilement invoquée. 
En sixième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; (…) ». Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d’un document d’urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d’intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d’un droit de délaissement lui permettant d’exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu’elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables  
D’autre part, aux termes de l’article L. 153-43 du même code : « A l'issue de l'enquête publique, [le projet de révision], éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ». Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d’urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête. 
Il ressort des pièces du dossier que la délibération en litige a institué, en limite ouest des parcelles C... et D... appartenant à l’appelante, un emplacement réservé ER n° 5 d’une superficie de 1 003,81 m² au profit de la commune de Mirepoix-sur-Tarn, destiné à la création d’une voie d’une largeur de 10 mètres d’accès à la zone 2 AU, ouverte à l’urbanisation, sur le secteur du Moulas. Initialement, le projet de révision soumis à l’enquête publique prévoyait la création d’un emplacement réservé d’une superficie de 615,07 m² lié à la création de l’orientation d’aménagement et de programmation dite « Moulas Sud ». Toutefois, le syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale du Nord Toulousain, dans son avis sur le projet de révision, a suggéré d’ouvrir à l’urbanisation la zone 2 AU dans le secteur du Moulas en continuité avec la zone 1 AU « Moulas Sud ». De même le commissaire enquêteur a souligné dans son rapport en page 14 que plusieurs observations du public ont suggéré de remplacer les orientations d’aménagement et de programmation du projet par une seule dans le secteur de Moulas ce qui « permettrait en effet de définir une zone regroupant les fonctions urbaines souhaitables pour un développement harmonieux en regroupant, outre les logements, les activités de commerce de proximité, les services publics, les activités de loisirs, les aménagements de voirie et les réseaux divers ». A la suite de ces avis concordants, le projet de plan local d’urbanisme a été modifié afin de créer une seule orientation d’aménagement et de programmation dite « secteur Moulas » prévoyant l’urbanisation de la zone 2 AU dans son ensemble ainsi que le prolongement de l’emplacement réservé ER n°5, positionné afin de desservir cette zone par une voie de desserte centrale et rectiligne. Cette modification de l’emplacement réservé ER n° 5 procède ainsi de l’enquête publique. Par ailleurs, eu égard à l’augmentation limitée de la superficie de cet emplacement réservé ER n° 5 de 615,07 m² à 1003,81 m², elle ne saurait être considérée comme remettant en cause l’économie générale du projet de révision du plan local d’urbanisme. Par suite, quand bien même d’autres dessertes auraient été possibles et alors qu’il n’est nullement établi ni que cet emplacement réservé ne serait plus justifié ni qu’il ne pourrait plus être réalisé compte tenu de l’édification d’une maison à proximité, les moyens tirés de ce que la création d’un emplacement réservé ER n° 5 serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et que sa modification après l’enquête publique serait illégalement intervenue, ne sont pas fondés et doivent être écartés. 
Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de commune de Mirepoix-sur-Tarn, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par Mme A... et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Mirepoix-sur-Tarn sur le fondement de ces mêmes dispositions.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : Mme A... versera la somme de 1 500 euros à la commune de Mirepoix-sur-Tarn en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à B... A... et à la commune de Mirepoix-sur-Tarn. 
Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne. 
 
 
Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Chabert, président, 
M. Teulière, président assesseur, 
M. Riou, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025.  
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
S. RiouLe président, 
 
 
 
 
D. Chabert 
 
Le greffier, 
 
 
 
 
F. Kinach 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.