CAA31 · 4ème chambre — 19 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du 4 août 2021 par lequel la maire de Villemagne a refusé de lui accorder un permis de construire en vue de la création d’un chenil pouvant accueillir neuf chiens de plus de quatre mois sur les parcelles cadastrées section B nos 842, 844, 845 et 1409 situées au lieu-dit « hameau de l’espérance » et d’enjoindre au maire de Villemagne de délivrer le permis de construire sollicité, dans le délai de trente jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 
Par un jugement n° 2105180 du 6 juin 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes.  
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 17 juillet 2023, M. B..., représenté par la SCP Cabée-Biver, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du 4 août 2021 de la maire de Villemagne ; 
 
3°) d’enjoindre à la maire de Villemagne de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans le délai de trente jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Villemagne une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- la maire de Villemagne n’a nullement motivé sa décision de refus et s’est estimé lié par les avis défavorables ou favorables sous réserve des personnes publiques et services intéressés par le projet ;  
- c’est à tort que le tribunal a fait droit à la demande de substitution de motifs dès lors que celle-ci n’est admise que dans des cas exceptionnels, notamment ceux dans lesquels l’administration se trouve en situation de compétence liée ; en l’espèce, dès lors qu’il n’est pas établi que l’autorité administrative aurait été réellement dans une situation de compétence liée, la substitution de motifs ne pouvait être admise ; 
- l’arrêté attaqué est entaché de détournement de pouvoir et de procédure ; 
- le refus de permis de construire qui lui est opposé est entaché d’erreur manifeste d'appréciation ; 
- par voie de conséquence, ce refus porte atteinte au principe d’égalité devant la loi et à la liberté d’installation et d’exercice professionnel.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 février 2024, la commune de Villemagne, représentée par l’AARPI Hortus Avocats, conclut au rejet de la requête de M. B... et à ce qu’il soit mis à la charge de ce dernier le versement d’une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les moyens soulevés ne sont pas fondés ; 
- à titre subsidiaire, il est également possible de fonder le refus sur l’absence de qualité d’exploitant agricole du pétitionnaire. 
 
Par une ordonnance du 13 février 2024, la clôture de l'instruction a été reportée au 22 mars 2024.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- l’arrêté ministériel du 8 décembre 2006 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration sous la rubrique n°2120 ; 
- l’arrêté ministériel du 3 avril 2014 fixant les règles sanitaires et de protection animales auxquelles doivent satisfaire les activités liées aux animaux de compagnie d’espèces domestiques relevant du IV de l’article L. 214-6 du code rural et de la pêche maritime ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Teulière, président assesseur, 
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Lenoir, représentant la commune de Villemagne. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
M. B..., qui exerce l’activité de plâtrier et d’éleveur canin de chiots de race Rottweiler, s’est vu notifier, après avoir été mis à même de présenter des observations, le 7 août 2020, un arrêté interruptif de travaux liés à la réalisation, sans autorisation, d’un chenil sur le territoire de la commune de Villemagne (Aude). Le 7 avril 2021, il a déposé un dossier de demande de permis de construire, complété le 21 juin suivant, en vue de régulariser les installations, déjà édifiées, de ce chenil destiné à accueillir neuf chiens de plus de quatre mois sur les parcelles cadastrées ... situées au lieu-dit « hameau de l’espérance ». Par un arrêté du 4 août 2021, la maire de Villemagne a refusé d’accorder le permis de construire sollicité. Par un jugement n° 2105180 du 6 juin 2023 dont M. B... relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes à fin d’annulation de l’arrêté du 4 août 2021 et à fin d’injonction sous astreinte de délivrance du permis de construire sollicité. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l'urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. /  Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / (…) ». L’article R. 424-5 du même code précise que : « (…) / Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s’il s’agit d’un sursis à statuer, elle doit être motivée. / (…) ». 
 
L’arrêté contesté du 4 août 2021 vise notamment le code de l’urbanisme, la carte communale de Villemagne approuvée le 16 janvier 2006 et révisée le 3 avril 2017, et indique en particulier que le projet, qui consiste en la création d’un chenil avec annexes pour élevage de neuf chiens et reproduction, est situé dans un hameau en zone non constructible de cette carte communale. Ainsi et nonobstant le fait que les motifs reproduisent les différents avis des personnes publiques et services consultés dans la cadre de l’instruction de la demande de permis de construire, cet arrêté est suffisamment motivé en droit et en fait. 
 
Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ».  
 
Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent. 
 
Le pétitionnaire auquel est opposée une décision de refus de permis de construire ou d’opposition à déclaration préalable ne peut utilement se prévaloir devant le juge de l’excès de pouvoir de ce que l’autorité administrative compétente aurait dû lui délivrer l’autorisation sollicitée en l’assortissant de prescriptions spéciales. 
  
L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
Par le jugement attaqué, le tribunal a estimé qu’en se bornant à reprendre les avis défavorables ou favorables sous réserve des personnes publiques et services consultés dans le cadre de l’instruction de la demande sans statuer sur la probabilité de réalisation des risques pour les habitations environnantes, la maire de Villemagne avait méconnu l’étendue de sa compétence et entaché sa décision d’erreur de droit. Le jugement n’est pas contesté sur ce point.  Les premiers juges ont ensuite accueilli la demande présentée par la commune de Villemagne de substitution du motif tiré de ce que le projet en litige, pouvait, au regard des risques en termes de bruit et de dangerosité auxquels il expose les voisins immédiats et les habitants de la commune, être refusé sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire sollicité par M. B... en vue de la régularisation des installations qu’il a édifiées, sans autorisation, sur les parcelles cadastrées ... dont il est propriétaire, pour exercer une activité d’élevage canin, de race Rottweiler, porte principalement sur la réalisation d’un local fermé pour abriter un chenil d’une surface d’environ 300 m2 de dalle en béton, comprenant 180 m2 de structures démontables dédiées aux chiens. Il ressort également des pièces du dossier, nonobstant le procès-verbal de constat de commissaire de justice produit par le requérant faisant mention du silence des chiens lorsque ce commissaire s’est rendu à deux reprises sur les lieux, que des nuisances sonores provoquées par les aboiements des chiens de race Rottweiler classés en catégorie 2 présents dans les installations édifiées sans autorisation par M. B... ont été constatées par la maire de Villemagne dans une lettre du 20 avril 2021, et que ces nuisances l’avaient d’ailleurs conduit à prendre la veille un arrêté portant sur la qualité de vie quotidienne et la tranquillité publique. Ainsi et compte tenu de la présence d’une habitation voisine située à moins de 100 mètres du chenil, la réalisation d’un risque de nuisances sonores excédant les simples gênes et désagréments pour le voisinage était probable, sans qu’il apparaisse que les caractéristiques du projet soient suffisantes pour y remédier.  Dans ces conditions et alors que l’administration établit que M. B..., dont le projet apparaît surdimensionné pour l’accueil d’un maximum de neuf chiens de plus de quatre mois, était en réalité propriétaire de dix chiens en âge de procréer en 2021, la maire de Villemagne a pu, sans commettre d’erreur d’appréciation, opposer un risque pour la salubrité publique au regard de nuisances sonores occasionnées pour le voisinage par les aboiements des chiens de l’intéressé.  Si M. B... invoque l’existence d’un autre chenil sur le territoire de la commune, la circonstance, à la supposer établie, qu'une construction identique aurait été autorisée sur un terrain relativement peu éloigné d’habitations est sans incidence sur la légalité de la décision de refus en litige. 
 
Il résulte de ce qui précède que la maire de Villemagne pouvait, sans entacher sa décision d’une erreur d’appréciation, refuser de délivrer le permis de construire sollicité sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, au regard d’un risque pour la salubrité publique, quand bien même la probabilité du risque allégué pour la sécurité publique n’est pas suffisamment avérée et qu’elle aurait pris cette même décision en se fondant initialement sur le motif dont la substitution est demandée. Au regard de ces éléments,  M. B..., qui ne peut utilement invoquer la circonstance que la maire n’aurait pas envisagé d’autoriser son projet en l’assortissant de prescriptions, n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal a fait droit à la demande de substitution de motifs présentée par la commune, laquelle pouvait être admise même en l’absence d’une situation de compétence liée de l’autorité administrative. 
 
En se bornant à exposer que la maire de Villemagne travaille à la direction départementale des territoires et de la mer de l’Aude et à indiquer que son avis est rédigé de manière quasiment identique à celui défavorable émis par cette direction, le requérant n’établit pas que l’arrêté attaqué aurait été pris en raison d’une opposition et animosité personnelle de la maire de Villemagne à l’égard de son projet. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir et de procédure doit être écarté. 
 
Il résulte de ce qui a été dit précédemment que le moyen de M. B... tiré de la méconnaissance du principe d’égalité et de la liberté d’entreprendre doit être également écarté. 
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. B... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 4 août 2021 de la maire de Villemagne ainsi que celle tendant à ce qu’il enjoint sous astreinte à cette même autorité de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par conséquent, ses conclusions d’appel à fin d’injonction sous astreinte ne peuvent également qu’être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villemagne, qui n’a pas dans la présente instance, la qualité de partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Villemagne sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.  
 
Article 2 : M. B... versera à la commune de Villemagne une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Villemagne.  
 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Chabert, président, 
M. Teulière, président assesseur, 
Mme Restino, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 février 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
T. Teulière 
Le président, 
 
 
 
 
D. Chabert 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
R. Brun 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.