CAA31 · 4ème chambre — 23 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l'arrêté du 9 novembre 2020 par lequel le maire de Saint-Féliu-d'Avall lui a délivré un certificat d'urbanisme déclarant non réalisable une opération de construction sur la parcelle cadastrée ..., sise rue des Corbières. 
 
Par un jugement n° 2101069 du 1er juillet 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 21 juillet 2023, M. A..., représenté par Me Manya, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement ;  
 
2°) d’annuler l'arrêté du 9 novembre 2020 du maire de Saint-Féliu-d'Avall ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Féliu-d'Avall une somme de 1 500 euros à verser à son conseil au titre des dispositions de l’article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991 et de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que :  
- c’est à tort que le tribunal a écarté ses moyens tirés de l’incompétence du signataire de l’acte, de l’erreur de droit et de l’exception d’illégalité du plan local d’urbanisme ; le jugement attaqué est entaché d’erreur manifeste d'appréciation ; 
- l’arrêté contesté est entaché d’incompétence de son signataire, la délégation produite en défense étant rédigée en termes trop généraux ; 
- il est entaché d’erreur de droit en ce que le maire a fait une inexacte application de l’article 1 AU 2 du règlement du plan local d'urbanisme, lequel n’est que partiellement reproduit dans le certificat d’urbanisme en litige pour déclarer non réalisable l’opération projetée ; au regard de cet article pris dans son ensemble, l’opération ne pouvait être déclarée non réalisable dès lors que le certificat d’urbanisme précise lui-même que les problématiques d’adduction d’eau potable et de traitement des eaux usées sont résolues ; en outre, pour ouvrir à l’urbanisation la zone 1 AUb, la commune ne peut se contenter de modifier le plan local d'urbanisme mais doit procéder à une révision conformément aux dispositions de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme ; 
- le plan local d’urbanisme qui classe le terrain en zone à urbaniser 1 AUb est entaché d’illégalité dès lors que l’urbanisation immédiate est possible, privant ainsi de base légale le certificat d’urbanisme attaqué ; les dispositions du point 4 de l’article 1 AU 2 du règlement du plan local d’urbanisme sont trop imprécises dès lors qu’elles ne permettent pas de savoir quelles problématiques doivent être résolues, d’autant que des constructions datant d’au moins 2010 ont été autorisées dans la même rue en face de son terrain ; l’imprécision du document d’urbanisme est criante dès lors qu’il est impossible de comprendre pourquoi d’un côté de la rue les parcelles sont constructibles et pas de l’autre. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 décembre 2023, la commune de  Saint-Féliu-d'Avall, représentée la SCP HG&C Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que :  
- la demande de première instance n’était pas recevable, en l’absence de conclusions en annulation formulées à titre principal ; 
- les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 27 décembre 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 15 janvier 2024. 
 
M. A... a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 24 mai 2023 du bureau d’aide juridictionnelle du tribunal judiciaire de Toulouse. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- le code de justice administrative.  
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience : 
- le rapport de M. Teulière, président-assesseur, 
- et les conclusions de M. Diard, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
M. A... a demandé, le 14 octobre 2020, un certificat d’urbanisme opérationnel pour l’édification d’une construction sur la parcelle cadastrée ... (anciennement ...), sise rue des Corbières à Saint-Féliu-d'Avall (Pyrénées-Orientales). Par un arrêté du 9 novembre 2020, le maire a délivré un certificat d’urbanisme déclarant non réalisable l’opération projetée. M. A... relève appel du jugement du 1er juillet 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation du certificat d’urbanisme du 9 novembre 2020. 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
Aux termes de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. (…) ». 
 
Par un arrêté du 5 juin 2020, le maire de Saint-Féliu-d’Avall a accordé à M. D... B..., premier adjoint, une délégation à l’effet, notamment, de prendre les décisions et signer les actes, arrêtés et correspondances courantes dans plusieurs domaines, notamment en matière d’urbanisme. Cette délégation, dont les mentions attestent d’un affichage et de sa transmission au contrôle de légalité, qui est rédigée en des termes suffisamment précis et n’est pas, contrairement à ce que soutient l’appelant, trop générale dès lors qu’elle liste les domaines, dont celui de l’urbanisme, pour lesquels elle s’exerce, habilitait ainsi M. B... à signer le certificat d’urbanisme en litige. Par suite, le moyen tiré de son incompétence doit être écarté comme manquant en fait. 
 
Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d'urbanisme comprend : (...) ; / 4° Un règlement ; (...) ». L’article L. 151-8 du même code dispose que : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Selon l’article L. 151-9 de ce code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. (...) ». L’article R. 151-20 dudit code dispose que : « Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ». 
 
Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 
L’article 1AU 1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Féliu-d’Avall, applicable à la zone 1AU comprenant le secteur 1AUb dans lequel se situe le terrain d’assiette du projet de M. A..., dispose que : « 1. Toute occupation ou utilisation du sol immédiate est interdite, à l’exception toutefois des occupations et utilisations du sol indiquées en 1AU2 ». Aux termes des dispositions du point 4 de l’article 1AU 2 du même règlement, relatif aux occupations et utilisations des sols soumises à des conditions particulières : « Dans le secteur 1AUb (inséré géographiquement en zone UC), l’ouverture à l’urbanisation sera possible par modification du document d’urbanisme, une fois que seront effectivement résolues les problématiques d’accès et de réseau d’eau potable. ».  
 
Les dispositions citées au point précédent du point 4 de l’article 1AU 2 du règlement du plan local d'urbanisme indiquent, de manière claire et précise, qu’en secteur 1AUb, l’ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification préalable du document d’urbanisme, laquelle interviendra lorsque les problématiques d’accès et de réseau d’eau potable du secteur seront effectivement résolues. Elles précisent ainsi la nature des problématiques justifiant une ouverture à l’urbanisation différée. Dans ces conditions, M. A... n’est pas fondé à invoquer l’imprécision de ces dispositions. Pour caractériser une telle imprécision, il ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que des constructions ont été autorisées dans la même rue dès lors qu’il ressort des pièces du dossier que celles-ci sont situées en zone urbaine UC du plan local d’urbanisme et non dans le secteur 1 AUb. Par suite, le moyen tiré, par la voie de l’exception, de l’illégalité des dispositions précitées en raison de leur caractère imprécis doit être écarté. 
 
Pour décider que le terrain, objet de la demande de certificat d’urbanisme, ne pouvait être utilisé pour la réalisation de l’opération de construction projetée, le maire de Saint-Féliu-d’Avall a retenu, d’une part, que l’article 1AU 1 du règlement du plan local d'urbanisme prescrivait que « toute occupation des sols immédiate est interdite » et, d’autre part, que les dispositions du point 4 de l’article 1AU 2 précisaient, en ce qui concerne le secteur 1AUb, que « l’ouverture à l’urbanisation sera possible par modification du document d’urbanisme. ». Il est constant que le terrain litigieux est situé dans le secteur 1AUb, soit un secteur d’urbanisation différée, pour lequel, ainsi qu’il a été dit, l’ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification préalable du document d’urbanisme, qui interviendra après résolution effective des problématiques d’accès et de réseau d’eau potable du secteur. Dans ces conditions et contrairement à ce que soutient le requérant, la circonstance que l’arrêté en litige indique que le terrain est desservi en eau, électricité et voirie sans l’être pour l’assainissement n’est, en elle-même, pas de nature à démontrer que les difficultés d’accès et de réseau d’eau potable identifiées au niveau du secteur concerné se trouveraient effectivement résolues. Dès lors, en se fondant, pour déclarer l’opération non réalisable, sur les dispositions de l’article 1AU 1 et du point 4 de l’article 1AU2 du règlement du plan local d'urbanisme et en retenant que la situation du bien dans un secteur d’urbanisation différée s’opposait à sa constructibilité immédiate, le maire de Saint-Féliu-d’Avall, qui n’était pas tenu de citer l’intégralité du point 4 de l’article 1AU 2, n’a pas fait une inexacte application de la règle d’urbanisme applicable à la parcelle considérée, ni commis d’erreur de droit. En outre, l’emploi du terme « modification » au point 4 de l’article 1AU 2 ne signifie pas que les auteurs du document auraient entendu exclure, pour le faire évoluer, une révision de ce document, en sorte qu’aucune méconnaissance des dispositions de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme n’est établie.  
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir, que M. A... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande à fin d’annulation de l’arrêté du 9 novembre 2020.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
La commune de Saint-Féliu-d’Avall n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que soit mise à sa charge une somme quelconque sur ces fondements. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A... une somme à verser à la commune intimée sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Féliu-d’Avall au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à Me Manya et à la commune de Saint-Féliu-d’Avall. 
 
 
Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, où siégeaient : 
 
M. Chabert, président, 
M. Teulière, président assesseur, 
Mme Restino, première conseillère.  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2025.  
 
 
Le président-assesseur, 
 
 
 
 
 
T. Teulière 
 
 
 
Le président, 
 
 
 
 
 
D. ChabertLe greffier, 
 
 
 
 
 
F. Kinach 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.