CAA31 · 3ème chambre — 30 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A... Baron a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la délibération n° 2021-D06 du 18 février 2021 par laquelle par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Beauzeil a autorisé le maire à régulariser la cession du chemin rural qui reliait la D82 au lieudit Las Faures, cadastré n° D 329. 
 Par un jugement n° 2102099 du 5 décembre 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 20 décembre 2023, et un mémoire, enregistré le 6 mai 2024 n’ayant pas été communiqué, M. Baron, représenté par Me Dalbin, demande à la cour : 
 1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 5 décembre 2023 ; 
 2°) d’annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Beauzeil du 18 février 2021 ; 
 3°) d’enjoindre à la commune de Saint-Beauzeil de saisir le juge judiciaire aux fins d’exécution de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard à compter de  cet arrêt ; 
 4°) de mettre à la charge de cette commune la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le jugement attaqué qui a omis de se prononcer sur le moyen tiré de la minoration injustifiée du prix de cession du chemin rural en cause, est irrégulier ; 
 - la délibération attaquée est entachée d’un vice de procédure dès lors que les dispositions de l’article R. 161-26 du code rural et de la pêche maritime n’ont pas été respectées ; l’absence d’affichage de l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique aux extrémités du chemin en litige et sur le tronçon faisant l’objet de l’aliénation a eu pour effet de priver d’information l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ; ce vice ne peut être régularisé puisque seulement trois des six propriétaires concernés par l’opération ont présenté des observations ; 
 - elle est également entachée d’irrégularité dès lors que l’intégralité des propriétaires riverains du chemin litigieux n’ont pas été mis en demeure d’acquérir les terrains attenants à leurs propriétés ; la commune de Saint-Beauzeil ne devait pas seulement mettre en demeure les acquéreurs du chemin mais aussi les autres propriétaires riverains de ce chemin comme les propriétaires des parcelles 55 et 335 ; 
 - elle est entachée d’illégalité et méconnaît le principe d’égalité des citoyens dès lors que le prix de cession du chemin est très inférieur à la valeur du bien et que cette minoration du prix n’est pas justifiée par des motifs d’intérêt général et ne comporte pas de contreparties suffisantes ; l’opération constitue en définitive une libéralité pour les acquéreurs du chemin ; 
 - la délibération attaquée est illégale du fait de l’illégalité de la délibération du 
 19 novembre 2020 par laquelle la commune de Saint-Beauzeil a lancé la procédure de cession d’un chemin rural ; cette délibération méconnaît les dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dès lors que M. Sébastien Gras, conseiller municipal, qui a participé à cette délibération, était personnellement intéressé à l’affaire en qualité de frère de la propriétaire concernée par l’opération. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 avril 2024, la commune de Saint-Beauzeil, représentée par Me Levi, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de 
 M. Baron la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête de M. Baron est irrecevable dès lors que ce dernier ne justifie pas de son intérêt à agir ; 
 - les dispositions de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ont été respectées ; 
 - les dispositions des articles R. 161-26 et R. 161-27 du code rural et de la pêche maritime ont été respectées ; 
 - les dispositions de l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime ont été respectées ; à la suite du décès de M. G..., propriétaire du chemin rural, cadastré n° A 681, ce chemin a été dévolu à ses héritiers, à savoir à Mme H... G..., puis cette dernière a fait donation de cette parcelle à ces petits-enfants, Mme F... C..., épouse B... et à 
 M. Sébastien Gras ; les seuls propriétaires riverains de ce chemin sont ceux des parcelles cadastrées n° 335 et 55 donnés en donation par Mme G... à ces deux petits-enfants ; les propriétaires des parcelles n° 61, 62 et 67 n’ont pas cette qualité dès lors que leurs parcelles ne sont pas contiguës au chemin rural litigieux ; les propriétaires de ces parcelles n’ont donc pas été privés d’une garantie ; 
 - en exécution de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 12 juillet 2016, elle a fait le choix de régulariser la procédure ; 
 - la délibération du 19 novembre 2020 n’est pas illégale du fait de la participation de 
 M. Sébastien Gras dès lors qu’il n’est pas démontré que sa présence était de nature à exercer une influence sur le résultat du vote de la délibération adoptée à l’unanimité ; 
 - la délibération attaquée n’est pas entachée d’un détournement de pouvoir. 
 Par une ordonnance du 10 avril 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 13 mai 2024 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces de ce dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de Mme Beltrami, première conseillère, 
 - et les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 14 janvier 1977, le conseil municipal de la commune de Saint-Beauzeil (Tarn-et-Garonne) a autorisé son maire à signer les actes relatifs à l'aliénation, d'une part, d'un tronçon du chemin rural n° l du Mourouzet à la Lère et du tronçon qui reliait la D82 au lieudit Lasfaure au profit de M. D... G... et, d'autre part, d'un tronçon du chemin rural de la Lère à Gilis à partir du chemin de grande communication n° 82 jusqu'au ruisseau du Bosc Grand, d'un tronçon du chemin rural de la Lère à partir du ruisseau du Bosc Grand jusqu'au débouché du chemin rural de la Lère à Bosc Grand dans le chemin rural de la Lère à Gilis et d'un tronçon de chemin rural de la Lère à Rebel entre le V.O.Z et l'angle nord-est de la parcelle 569 située à Vergnet entre les parcelles A 564, 565, 557, 929, 567, 566 et 569, au profit de M. D... E.... M. Baron a présenté deux requêtes tendant à l’annulation de cette délibération. Ses requêtes ont été rejetées par un jugement n° 0903686, 0903687 du tribunal administratif de Toulouse du 9 avril 2013. Par un arrêt n°13BX01154, 13BX01155 du 6 février 2014, la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté l’appel formé par M. Baron à l’encontre de ce jugement. Par une décision n° 377264, le Conseil d’État, statuant sur le pourvoir de M. Baron, a annulé l’arrêt du 6 février 2014 et renvoyé l’affaire devant la cour. Celle-ci, par un arrêt n°15BX04088 du 12 juillet 2016, a annulé le jugement du tribunal administratif de Toulouse ainsi que la délibération du conseil municipal de Saint-Beauzeil du 14 janvier 1977, en tant qu'elle autorise le maire à signer les actes relatifs à l'aliénation de divers tronçons de chemins ruraux à M. G... et à M. E.... Cette cour a également enjoint à la commune de Saint-Beauzeil, dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l’arrêt, de régulariser la vente des sections de chemin à MM. G... et E... par une délibération du conseil municipal prise à l’issue d’une procédure conforme aux prescriptions applicables du code rural et de la pêche maritime ou, à défaut, faute pour la commune de pouvoir obtenir la rétrocession à l’amiable des sections de chemins ruraux en cause, de saisir le juge du contrat aux fins de résolution des actes d’aliénation y afférents dans un délai de deux mois à compter de l’expiration du premier délai de quatre mois. 
 2. Par une délibération du 19 novembre 2020, le conseil municipal de Saint-Beauzeil a décidé d’engager la procédure de cession des chemins ruraux prévue par l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime. Par une délibération n° 2021-D02 du 
 18 février 2021, le conseil municipal, constatant la désaffectation du chemin rural qui reliait la D82 au lieudit Las Faures, cadastré n° D 329, a autorisé le maire à régulariser la cession de ce chemin. M. Baron relève appel du jugement du 5 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d’annulation de la délibération n° 2021-D06 du 18 février 2021. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 3. Devant les premiers juges, M. Baron s’est prévalu de l’absence de prix de vente du chemin rural litigieux en méconnaissance du principe d’égalité des citoyens. Il a, au soutien de ce moyen, également rappelé la jurisprudence du Conseil d’État en matière de cession d’un bien à un prix très inférieur à sa valeur. Après avoir visé ce moyen dans leur jugement, les premiers juges ont indiqué au point 13 de leur décision que la commune de Saint-Beauzeil n’était pas tenue de préciser le prix de vente en application du 3ème et du dernier alinéa de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales qui ne lui sont pas applicables puisque le nombre de ses habitants est inférieur à 2 000. En se prononçant de la sorte, les premiers juges qui n’étaient pas tenus de répondre à tous les arguments développés par M. Baron au soutien de son moyen tiré de l’absence de prix de cession, ont suffisamment répondu à ce moyen. Par suite, le jugement attaqué, qui n’est pas entaché d’une omission de répondre à un moyen, n’est pas irrégulier. 
 Sur les conclusions en annulation : 
 4. En premier lieu, aux termes de l’article R. 161-26 du code rural et de la pêche maritime : « La durée de l'enquête publique est fixée à quinze jours. Le dossier d'enquête comprend : a) Le projet d'aliénation ; b) Une notice explicative ; c) Un plan de situation ; d) S'il y a lieu, une appréciation sommaire des dépenses. Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête, le ou les maires ayant pris l'arrêté prévu à l'article R. 161-25 font procéder à la publication, en caractères apparents, d'un avis au public l'informant de l'ouverture de l'enquête dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département ou tous les départements concernés. En outre, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci, l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé dans les communes concernées par l'aliénation. Cet arrêté est également affiché aux extrémités du chemin ou des chemins concernés et sur le tronçon faisant l'objet du projet d'aliénation. » 
 5. Eu égard à leur finalité, la méconnaissance de ces dispositions n’est pas de nature à entacher d’illégalité cette procédure dès lors que, compte tenu de l’ensemble des circonstances de fait, elle n’a pas privé les propriétaires concernés de la possibilité de faire valoir leurs droits au cours de l’enquête publique et qu’elle n’a pas eu d’influence sur le sens de la décision. 
 6. La commune de Saint-Beauzeil ne conteste pas que l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique n’a pas été, en méconnaissance du dernier alinéa de l’article R. 161-26 du code rural et de la pêche maritime, affiché aux extrémités du chemin rural u chemin rural qui reliait la D82 au lieudit Las Faures, cadastré n° D 329 et sur le tronçon du chemin faisant l'objet du projet d'aliénation. 
 7. Toutefois, les habitants de Saint-Beauzeil ont été informés de l’ouverture de l’enquête publique par l’insertion d’une annonce dans le journal d’informations locales et régionales « Le Petit Journal » du Tarn et Garonne, et dans le journal la Dépêche du Midi les 18 et 19 décembre 2020. Le commissaire-enquêteur a constaté l’affichage de l’avis d’enquête publique sur les panneaux administratifs de la commune de Saint-Beauzeil du 4 au 18 janvier 2021. Par ailleurs, il ressort du rapport de l’enquête publique que Mme B..., identifiée par ce rapport comme la seule propriétaire des parcelles contiguës au chemin rural cadastré n° D 329, a été informée de l’enquête par la mairie et que le dépôt du dossier d’enquête publique lui a été notifié. Mme B... a également présenté des observations dans le registre de l’enquête publique. Ces circonstances démontrent que l’ensemble des personnes intéressées par l’opération que sont tant les propriétaires riverains du chemin cadastré n° D 329 à savoir Mme B..., que les habitants de la commune, n’ont pas été privés de la faculté de faire valoir leurs droits au cours de l’enquête publique. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article R. 161-26 du code rural et de la pêche maritime, ne peut qu’être écarté. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime : « Lorsqu'un chemin rural cesse d'être affecté à l'usage du public, la vente peut être décidée après enquête par le conseil municipal, à moins que les intéressés groupés en association syndicale conformément à l'article L. 161-11 n'aient demandé à se charger de l'entretien dans les deux mois qui suivent l'ouverture de l'enquête. Lorsque l'aliénation est ordonnée, les propriétaires riverains sont mis en demeure d'acquérir les terrains attenant à leurs propriétés. Si, dans le délai d'un mois à dater de l'avertissement, les propriétaires riverains n'ont pas déposé leur soumission ou si leurs offres sont insuffisantes, il est procédé à l'aliénation des terrains selon les règles suivies pour la vente des propriétés communales. » 
 9. Lorsqu'une commune envisage de céder un chemin rural, l'obligation prévue par l'article L. 161-10 du code rural de mettre en demeure tous les propriétaires riverains de ce chemin, quelle que soit l'utilité pour eux de celui-ci, a pour objet de leur permettre d'être informés de ce projet d'aliénation et de présenter une offre d'achat chiffrée et constitue pour eux une garantie. 
 10. Au sens de cet article, le propriétaire riverain d’un chemin rural s’entend de toute personne possédant des parcelles contigües à ce chemin, soit qu’elles le longent, le traversent ou le touchent à son extrémité. 
 11. Dans son arrêt n° 15BX01155 du 12 juillet 2016, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé les délibérations du conseil municipal de Saint-Beauzeil du 12 novembre 1976 et du 14 janvier 1977 dès lors qu’elles reposaient sur une procédure irrégulière. La cour a, notamment, jugé que les cessions de portions de chemins ruraux consenties à MM. G... et E... avaient été mises en œuvre sans que l'ensemble des propriétaires riverains des portions de chemins concernées aient été mis en demeure de les acquérir de sorte que d'autres propriétaires riverains n'avaient pas pu bénéficier de la garantie constituée par l'obligation de mise en demeure, qui a pour objet de permettre à l’ensemble des propriétaires concernés d'être informés du projet d'aliénation et de présenter le cas échéant une offre d’achat chiffrée. Par ailleurs, la cour a enjoint  à la commune de Saint-Beauzeil, dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l’arrêt, de régulariser la cession de diverses sections de chemins ruraux à MM. G... et E... par une délibération du conseil municipal conforme aux prescriptions applicables du code rural et de la pêche maritime ou à défaut, et faute pour elle d'obtenir la rétrocession à 1'amiable de ces sections de chemins, de saisir le juge judiciaire aux fins de résolution des actes d'aliénation conclus au titre de cette délibération au bénéfice de MM. G... et E..., dans un délai supplémentaire de deux mois. 
 12. En exécution de cet arrêt, le maire de la commune de Saint-Beauzeil, postérieurement à l’adoption par le conseil municipal d’une délibération du 19 novembre 2020 actant le principe de la cession des chemins ruraux mentionnés dans cet acte, a adopté le 12 novembre 2020 un arrêté d’ouverture d’une enquête publique pour leur aliénation aux fins de régularisation de la procédure initiale d’aliénations des chemins ruraux mise en œuvre lors de l’adoption des délibérations du 12 novembre 1976 et du 14 janvier 1977. S’il ressort du rapport de l’enquête publique que les propriétaires des différents chemins communaux ou de parcelles comprises en tout ou partie dans l’emprise du projet et concernés par l’enquête publique relative à la cession de ces chemins ont été informés individuellement par la mairie de l’opération, il ne ressort pas des pièces du dossier que les propriétaires riverains du chemin rural cadastré n° D 329, à savoir Mme B... ait été mise en demeure d'acquérir les terrains supportant ce chemin attenant à sa propriété. 
 13. Toutefois, dès lors que Mme B... a été identifiée dans l’enquête publique comme la seule propriétaire des parcelles contigües au chemin rural cadastré n° D 329 et qu’il n’est pas utilement contesté qu’elle a acquis ce chemin rural par donation de sa grand-mère, 
 Mme G..., l’ayant elle-même acquis de M. G..., décédé, l’absence de mise en demeure adressée par le maire d’acquérir le chemin rural cadastré n° D 329 ne l’a pas, dans les circonstances de l’espèce, privé de la garantie prévue à l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime. Par ailleurs, si M. Baron soutient que les propriétaires des parcelles cadastrées n° 55 et 335 contigües au chemin rural en litige n’ont pas fait l’objet d’une mise en demeure d’acquérir ce chemin rural, il ne conteste cependant pas utilement que Mme B... est la propriétaire de ces parcelles. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime ne peut qu’être écarté. 
 14. En troisième lieu, la cession d’un bien immobilier appartenant au domaine privé d’une personne publique ne peut, en principe, être consentie qu’à un prix correspondant à la valeur réelle de ce bien et, dans l’hypothèse où le prix fixé serait significativement inférieur à cette valeur, elle doit être justifiée par des motifs d’intérêt général et assortie de contreparties suffisantes. Pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d’illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général. Si tel est le cas, il lui appartient ensuite d’identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c'est-à-dire les avantages que, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé. 
 15. Si, par son arrêt définitif n°15BX04088 du 12 juillet 2016, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé la délibération du 14 janvier 1977 en tant qu’elle autorisait son maire à signer les actes relatifs à l’aliénation de divers tronçons de chemins ruraux à M. G... et à M. E..., les actes de cessions initiaux consentis à ces derniers, et notamment à M. G..., n’ont cependant été ni annulés ni résolus. M. Baron qui soutient que la cession du chemin rural cadastré n° D 329 aurait été consentie à un prix significativement inférieur à la valeur de ce bien et constituerait en réalité une libéralité, n’établit cependant pas que le prix de 0,50 franc le mètre carré retenu par la délibération du 14 janvier 977 du conseil municipal de Saint-Beauzeil pour l’acquisition de ce bien, ne correspondait pas à sa valeur réelle à la date de la conclusion de l’acte de vente. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance du prix de cession et la méconnaissance du principe d’égalité, ne peut qu’être écarté. 
 16. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, dans sa version alors en vigueur : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. » 
 17. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. 
 18. Par la voie de l’exception d’illégalité, M. Baron se prévaut de l’illégalité de la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Beauzeil du 19 novembre 2020 portant lancement de la procédure de cession d’un chemin rural à laquelle M. Sébastien Gras a pris part alors qu’il est le frère de la propriétaire des parcelles riveraines du chemin rural cadastré n° D 329. Toutefois, dès lors que la commune de Saint-Beauzeil était tenue en exécution de l’arrêt n°15BX04088 du 12 juillet 2016 de la cour administrative d’appel de Bordeaux de régulariser la procédure d’aliénation de ce chemin rural et d’engager une nouvelle enquête publique, l’intérêt de M. C... à l’adoption de la délibération du 19 novembre 2020 en vue de la mise en œuvre de cette procédure de régularisation, se confondait avec celui des habitants de la commune. Dès lors, il ne peut être regardé comme intéressé à l’affaire au sens de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article, ne peut qu’être écarté. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, M. Baron n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d’annulation de la délibération n° 2021-D06 du 18 février 2021. 
 Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte : 
 20. Le présent arrêt qui rejette les conclusions en annulation présentées par M. Baron n’implique aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par suite, les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte présentées par ce dernier, ne peuvent qu’être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative : 
 21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Beauzeil qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. Baron, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 22. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. Baron une somme sur le fondement des mêmes dispositions. 
 DÉCIDE: 
 Article 1er : La requête de M. Baron est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Beauzeil au titre de l’article 
 L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... Baron et à la commune de Saint-Beauzeil. 
 Délibéré après l’audience du 16 septembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Romnicianu, président, 
 M. Bentolila, président-assesseur, 
 Mme Beltrami, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2025. 
 La rapporteure, 
 K. Beltrami 
 Le président, 
 M. Romnicianu 
 La greffière, 
 C. Lanoux 
 La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.