CAA31 · 2ème chambre — 21 octobre 2025

Vu les procédures suivantes : 
 
Procédures contentieuses antérieures : 
 
I.- Sous le n°2103836, Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du 23 avril 2021 par laquelle le maire de ... lui a infligé un avertissement, ensemble la décision du 21 mai 2021 portant rejet de son recours gracieux et de mettre à la charge de la commune de ... la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Par un jugement n°2103836 du 26 septembre 2023, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.  
 
II.- Sous le n°2103838, Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du 22 juin 2021 par laquelle le maire de ... a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle et de mettre à la charge de la commune de ... la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.  
Par un jugement n°2103838 du 10 octobre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.  
 
Procédure devant la cour : 
 
I. - Sous le n°23TL03083, par une requête enregistrée le 27 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, renvoyée à la cour administrative d’appel de Marseille, puis à la cour administrative d’appel de Toulouse par une ordonnance du président de la section du contentieux du Conseil d’Etat n°489673 du 1er février 2024, et un mémoire complémentaire enregistré le 28 février 2025, Mme B... A..., représentée par le cabinet d’avocats Buk Lament-Robillot, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Montpellier n°2103836 du 26 septembre 2023 ;  
 
2°) d’annuler la décision du 23 avril 2021 par laquelle le maire de ... lui a infligé un avertissement, ensemble la décision du 21 mai 2021 portant rejet de son recours gracieux ;   
 
3°) de mettre à la charge de la commune de ... la somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- le retard de transmission des tableaux des « équivalents temps plein » ne saurait être qualifié de fautif ;  
- la décision en litige est entachée d’un détournement de pouvoir et de discrimination.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2024, la commune de ..., représentée par Me Garidou, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que Mme A... a refusé de transmettre au directeur général des services les tableaux des « équivalents temps plein » de la crèche qu’elle dirige, alors que celui-ci les lui a demandés dès l’année 2019 ; cette demande a été réitérée à plusieurs reprises en 2020 et 2021 et ce n’est que le 17 mars 2021, sous la menace d’une sanction disciplinaire, que l’intéressée a transmis ces tableaux, qui sont nécessaires pour assurer la gestion administrative et financière de cette crèche ; cette abstention délibérée de transmettre ces tableaux est matériellement établie et constitue une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire.   
 
Par une ordonnance du 10 mars 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 7 avril 2025 à 12 heures.  
 
 
II. – Sous le n°23TL02888, par une requête, enregistrée le 9 décembre 2023, Mme B... A..., représentée par Me Cacciapaglia, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier n°2103838 du 10 octobre 2023 ;  
 
2°) d’annuler la décision du 22 juin 2021 par laquelle le maire de ... a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;  
 
3°) d’enjoindre au maire de ... de lui accorder la protection fonctionnelle, dans un délai de quinze jours à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;  
 
4°) de mettre à la charge de la commune de ... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- le jugement attaqué est entaché d’une erreur d’appréciation et d’une violation de la loi ; 
- la décision en litige est insuffisamment motivée, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- elle méconnaît les articles 11 et 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dès lors que plusieurs agents de la commune ont tenu des propos diffamatoires à son égard au cours d’un entretien en date du 8 avril 2021 ; la diffamation dont elle a été victime, qui a été suivie d’une sanction disciplinaire injustifiée, participent au harcèlement moral dont elle a été victime de la part de sa hiérarchie et ont dégradé ses conditions de travail ;  
- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2024, la commune de ..., représentée par Me Garidou, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que :  
- la décision en litige est suffisamment motivée ;  
- les propos dont se prévaut Mme A..., tenus lors de l’entretien du 8 avril 2021, s’inscrivent dans le cadre de la procédure disciplinaire engagée à son encontre en raison de dysfonctionnements relevés dans le service dans lequel elle exerce ses fonctions, de difficultés relationnelles et du non-respect des instructions de ses supérieurs hiérarchiques ; ces difficultés résultent notamment d’un refus délibéré et réitéré de sa part de transmettre de manière hebdomadaire le tableau des « équivalents temps plein », en dépit des demandes répétées du directeur général des services en 2019, 2020 et 2021 ; ce n’est que le 17 mars 2021 qu’elle a transmis ces tableaux, justifiant l’entretien disciplinaire du 8 avril 2021 et l’infliction de la sanction d’avertissement ; les plaintes des parents relatives à la transmission tardive des factures sont également établies, Mme A... ayant expliqué lors de l’entretien du 8 avril 2021 que ces retard étaient dus « à des erreurs dans le calcul des contrats des familles » ; la diminution du nombre d’enfants accueillis est en outre établie ; s’agissant des tenues professionnelles, Mme A... a elle-même indiqué qu’elles avaient été mises à disposition des agents de manière tardive ; les difficultés de paiement par carte bancaire sont là encore établies, l’intéressée ayant justifié celles-ci par des retards concernant l’installation technique permettant d’y procéder ; ainsi, les dysfonctionnements évoqués lors de l’entretien du 8 avril 2021 sont relatifs à l’organisation du service et ne présentent pas un caractère diffamatoire ; 
- cet entretien et la sanction d’avertissement l’ayant suivi relèvent de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique et ne sauraient être qualifiés d’agissements constitutifs de harcèlement moral ; en tout état de cause, cet entretien présente un caractère isolé et ne saurait être regardé comme constitutif de harcèlement moral, lequel suppose des agissements répétés ; de plus, l’accident de service dont Mme A... a été victime le 29 novembre 2019 et la rechute intervenue en mai 2021 résultent de douleurs dorsales survenues après que l’intéressée a déplacé un bureau et n’ont aucun lien avec le contexte de tension dans le service ; 
- en tout état de cause, l’octroi de la protection fonctionnelle pouvait être refusé à Mme A... pour un motif d’intérêt général, à savoir la continuité du service.   
 
Par une ordonnance du 3 février 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 4 mars 2025 à 12 heures.  
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;  
- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Hélène Bentolila, conseillère, 
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Garidou, représentant la commune de ....   
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme A..., titulaire du grade de puéricultrice hors classe, exerce les fonctions de directrice de la crèche de la commune de ... (Pyrénées-Orientales) depuis le 1er juillet 2010. Par un courrier du 23 mars 2021, elle a été informée de l’ouverture d’une procédure disciplinaire à son encontre, des faits lui étant reprochés, ainsi que de la possibilité de consulter son dossier et de se faire assister par le défenseur de son choix. Un entretien préalable a ensuite eu lieu le 8 avril 2021 et par une décision du 23 avril 2021, le maire de ... lui a infligé un avertissement. L’intéressée a formé un recours gracieux contre cette décision, lequel a été rejeté par une décision du 21 mai 2021. Par un jugement n°2103836 du 26 septembre 2023, dont elle relève appel dans l’instance n°23TL03083, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 23 avril 2021, ensemble la décision du 21 mai 2021 portant rejet de son recours gracieux. Par ailleurs, par un courrier du 3 juin 2021, Mme A... a adressé au maire de ... une demande de protection fonctionnelle et cette demande a été rejetée par une décision du 22 juin 2021. Par un jugement n°2103838 du 10 octobre 2023, dont Mme A... relève appel dans l’instance n°23TL02888, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision du 22 juin 2021. 
 
2. Les requêtes susvisées n°23TL02888 et n°23TL03083 concernent la situation d’une même fonctionnaire et présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt. 
 
Sur la régularité du jugement du tribunal administratif de Montpellier n°2103838 du 10 octobre 2023 :  
 
3. Il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, les moyens, tirés de l’erreur d’appréciation et de la « violation de la loi » qu’auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement du tribunal administratif de Montpellier n°2103838 en date du 10 octobre 2023 et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués par Mme A.... 
 
Sur le bien-fondé des jugements :  
 
En ce qui concerne la légalité de la sanction disciplinaire :  
 
4. En premier lieu, aux termes de l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. (…) ». De plus, aux termes de l’article 29 de cette loi, alors en vigueur : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l'exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. / (…) ». Enfin, aux termes de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : l'avertissement ; le blâme ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; / (…) ». 
 
5. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 
 
6. En l’espèce, il ressort des termes de l’arrêté en litige que pour infliger à Mme A... la sanction d’avertissement, le maire de ... s’est fondé sur ce que l’intéressée n’avait pas transmis les tableaux hebdomadaires des « équivalents temps pleins » de la crèche dont elle assure la direction, en dépit des demandes lui ayant été adressées par le directeur général des services.  
 
7. Il ressort des pièces du dossier que par un courriel du 19 novembre 2019, le directeur général des services de la commune de ... a demandé à Mme A..., directrice de la crèche municipale, de lui adresser tous les vendredis soir le tableau des « équivalents temps plein » du personnel de la crèche pour la semaine à venir et lui a communiqué en pièce jointe un modèle de tableau à compléter. En l’absence de transmission de ces tableaux, le directeur général des services a réitéré sa demande par un nouveau courriel du 14 octobre 2020, ne demandant cette fois qu’un tableau mensuel et non plus hebdomadaire. Mme A... n’ayant pas procédé à ces envois, le directeur général des services a encore une fois réitéré sa demande dans un courriel du 16 mars 2021, lequel mentionne que l’intéressée s’était engagée à transmettre ces tableaux de manière hebdomadaire. Ce n’est que par un courriel du 17 mars 2021 que Mme A..., informée de ce qu’elle pourrait se voir infliger une sanction disciplinaire, a déféré à ces demandes et procédé à l’envoi du tableau des « équivalents temps plein » de la crèche, tout en critiquant la pertinence de cet outil de gestion des ressources humaines. En ne procédant pas à ces envois pendant plus d’un an, alors que l’établissement et l’envoi de ces tableaux relevaient de ses fonctions de directrice de la crèche municipale, Mme A... a ainsi manqué à son devoir d’obéissance hiérarchique et commis une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. Dès lors, le moyen tiré de ce que les faits sanctionnés ne seraient pas fautifs doit être écarté. 
 
8. En second lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction disciplinaire en litige, infligée à Mme A... en raison de son comportement fautif, aurait été édictée en raison des critiques formulées dans son courriel du 17 mars 2021 concernant la pertinence du recours aux tableaux des « équivalents temps plein » ou dans le but de dénier son pouvoir de décision et de gestion de la crèche qu’elle dirige. Enfin, il ne ressort d’aucune pièce du dossier qu’elle serait liée à son état de santé, ayant justifié son placement en mi-temps thérapeutique. Ainsi, les moyens tirés du détournement de pouvoir et de la discrimination, qui ne sont pas établis, doivent être écartés. 
 
9. Il résulte de ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 23 avril 2021 par laquelle le maire de ... lui a infligé un avertissement, ensemble la décision du 21 mai 2021 portant rejet de son recours gracieux. 
 
En ce qui concerne la légalité de la décision portant refus de protection fonctionnelle : 
 
10. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 6° refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; (...) ». En second lieu, aux termes de l’article L. 211-5 de ce même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». Le bénéfice de la protection fonctionnelle constitue un droit pour les agents en remplissant les conditions. 
 
11. En l’espèce, la décision du 22 juin 2021 portant refus de protection fonctionnelle mentionne les dispositions dont le maire de ... a entendu faire application, en particulier l’article 11 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983. Elle mentionne également les circonstances de fait ayant conduit cette autorité à refuser de faire droit à la demande de Mme A..., à savoir que les propos dont elle s’est prévalue dans sa demande, tenus par le directeur général des services, l’élue déléguée au personnel et la directrice des ressources humaines, relèvent du pouvoir hiérarchique et non de la diffamation. Dès lors, cette décision comporte les circonstances de fait et de droit qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de son insuffisante motivation doit être écarté. 
 
12. En deuxième lieu, aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : « Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire. (…) / La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. (…) ». 
 
13. Les dispositions précitées établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l’espèce. Si cette protection n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 
14. En l’espèce, par un courrier du 3 juin 2021, Mme A... a sollicité l’octroi de la protection fonctionnelle en raison de propos, qu’elle estime diffamatoires, tenus par deux conseillères municipales et par le directeur général des services de la commune de ... au cours de l’entretien préalable à l’édiction de la sanction disciplinaire précitée, lequel a eu lieu le 8 avril 2021. A ce titre, l’intéressée a fait valoir que l’élue en charge de la petite enfance a à tort affirmé qu’elle n’avait pas suivi les préconisations du médecin de prévention s’agissant de l’isolement d’une agente, qu’elle n’avait pas mis à disposition des agents leurs tenues professionnelles et qu’elle avait fixé la rémunération du nouveau médecin, alors que cette négociation avait en réalité était exclusivement conduite par cette élue. Mme A... s’est également prévalue de ce que le directeur général des services l’a accusée à tort de refuser de remplir le tableau des « équivalents temps plein » de la crèche dont elle assure la direction, de refuser l’encaissement par carte bancaire des règlements devant être effectués par les familles des enfants pris en charge et que le nombre d’enfants accueillis dans cet établissement avait diminué, d’après les chiffres d’activité en 2019. Enfin, l’appelante s’est prévalue des propos, qu’elle a également considéré comme diffamatoires, tenus par l’élue en charge du personnel, laquelle a affirmé que des parents se plaignaient en raison du retard de transmission des factures. Si les propos de ces deux élues et du directeur général des services, dont se prévaut Mme A..., sont retranscrits dans un compte-rendu d’entretien produit par l’intéressée et qui n’est pas contesté par la commune, ils s’inscrivent toutefois dans le cadre de la procédure disciplinaire engagée à l’encontre de l’appelante, qui a donné lieu à un avertissement sanctionnant l’absence de transmission des tableaux des « équivalents temps plein » en dépit de demandes répétées de sa hiérarchie, et concernent uniquement le fonctionnement de la crèche municipale dont Mme A... assure la direction. Ainsi, ces propos se rattachent à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique et ne sauraient être qualifiés de diffamation. Enfin, l’appelante ne peut utilement se prévaloir de l’existence d’une situation de harcèlement moral, caractérisée selon elle par ces propos et par la sanction disciplinaire lui ayant été infligée, dès lors que sa demande de protection fonctionnelle se fonde seulement sur la diffamation dont elle estime avoir été victime. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et de l’erreur manifeste d’appréciation doivent être écartés. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
15. D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de ..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Mme A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
16. D’autre part, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme A... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de ... sur le fondement des mêmes dispositions.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Les requêtes de Mme A... sont rejetées.  
 
Article 2 : Mme A... versera une somme de 1 500 euros à la commune de ... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de .... 
 
 
Délibéré après l'audience du 7 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Massin, président, 
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère,  
Mme Bentolila, conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2025. 
 
 
                La rapporteure, 
 
                  H. Bentolila 
 
Le président, 
 
  
  O. Massin 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
 M-M. Maillat 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.