CAA78 · 5ème chambre — 26 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Par une première requête, enregistrée sous le n° 2008256, Mme F... A... et Mme C... H... ont demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler la délibération n° 2020-51 du 1er octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de Septeuil a accordé le bénéfice de la protection fonctionnelle à son maire, M. G... D..., dans l’affaire dite « B... », la délibération n° 2020-52 du 1er octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Septeuil a accordé le bénéfice de la protection fonctionnelle à son maire, dans l’affaire dite « E... » et la décision n° 2020-15 du 5 octobre 2020 par laquelle le maire de Septeuil a décidé de signer deux devis de Me Capiaux, chargé d’assurer sa défense dans les affaires dites « B... » et « E... ». 
 
Par une seconde requête, enregistrée sous le n° 2008309, l’association « Sauvons les Yvelines » et l’association « Sauvons la Tournelle » ont demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler ces mêmes délibérations et décisions. 
 
Par un jugement nos 2008256-2008309 du 9 mars 2023, le tribunal administratif de Versailles a, dans son article 1er, annulé les délibérations n° 2020-51 et 2020-52 du 1er octobre 2020 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Septeuil a accordé la protection fonctionnelle à son maire et, dans son article 2, rejeté le surplus des conclusions des parties. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 10 mai 2023 et le 22 avril 2025, la commune de Septeuil, représentée par Me Ansquer, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement en tant qu’il a annulé les délibérations n° 2020-51 et 2020-52 du 1er octobre 2020 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Septeuil a accordé la protection fonctionnelle à son maire ; 
 
2°) et, statuant à nouveau, à titre principal, déclarer irrecevable la requête introduite par Mme A... et Mme H... ou, à titre subsidiaire, rejeter leur demande ; 
 
3°) de mettre à la charge solidaire de Mme A... et Mme H... la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que 13 euros au titre du droit de plaidoirie en application des articles L. 723-3, R. 723-26-1 et R. 723-26-2 du code de la sécurité sociale. 
 
La commune soutient que : 
 
Sur la recevabilité de la requête d’appel : 
- 
sa requête d’appel a été introduite devant la juridiction compétente et dans les délais de recours ; 
- 
le maire a été régulièrement autorisé à ester en appel par une délibération n° 2020-26 du 23 mai 2020 prise en début de mandat par le conseil municipal, conformément aux exigences posées par les articles L. 2122-21 et L. 2122-22 du code général des collectivité territoriales ; 
- 
il pouvait l’être sans que soit méconnu l’article L. 2122-26 de ce même code, dès lors que l’intérêt du maire à ne pas voir annuler les délibérations lui octroyant la protection fonctionnelle et l’intérêt communal, qui doit s’apprécier au regard de l’intention manifestée par son conseil municipal, lequel a en l’espèce voté les délibérations contestées et souhaite leur application, concordent et ne sont donc nullement en opposition ; cela d’autant que lors de la délibération du 1er octobre 2020 contestée par laquelle le conseil municipal a voté l’attribution de la protection fonctionnelle à son maire, ce dernier, son fils et sa belle-fille se sont retirés pour lui laisser exprimer son intention librement ; 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
- 
la cour constatera que la requête formée par Mme A... et Mme H... devant le tribunal administratif est irrecevable pour défaut d’intérêt à agir ; elles ne démontrent pas en quoi l’octroi de la protection fonctionnelle au maire porterait atteinte de manière légitime, directe et certaines aux prérogatives du conseil municipal, d’autant qu’elles ont démissionné de leurs fonctions de conseillères municipales en 2021 ; 
- 
les requérantes n’établissent pas que la délibération n° 2020-52 serait entachée d’un vice de procédure tenant à la privation de Mme A... de son droit de s’exprimer avant le vote ; 
- 
le conseil municipal était compétent pour décider d’octroyer au maire la protection fonctionnelle en application des articles L. 2123-34, alinéa 2, et L. 2121-29 du code général des collectivité territoriales ; 
- 
le tribunal correctionnel de Versailles a, par deux jugements du 12 juin 2023 devenus définitifs sur ce point, entièrement relaxé le maire, M. D..., des faits de complicité d’exécution de travaux non autorisés par un permis de construire, de complicité d’infractions aux dispositions du plan local d’urbanisme et de complicité de défrichement sans autorisation de bois ou forêt par un particulier ; la constatation de ces faits par le juge pénal s’impose au juge administratif ; le tribunal administratif ne pouvait donc pas annuler les délibérations et décisions contestées lui accordant la protection fonctionnelle et fixant la rémunération de son avocat dans le cadre de ces instances pénales ; 
- 
il ne peut pas être reproché au maire de ne pas avoir fait application des pouvoirs qu’il tire des dispositions de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme de dresser des procès-verbaux dès lors que les conditions de leur application n’étaient pas remplies ; d’une part, parce que l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme concerne les manquements aux autorisations d’urbanisme délivrées et qu’à supposer même que les consorts B... et E... aient procédé au défrichement de leur terrain, ils n’ont eu aucune autorisation préalable pour ce faire et une telle activité ne relève en tout état de cause pas d’une autorisation d’urbanisme, seul le préfet du département étant compétent pour délivrer une autorisation de défrichement en vertu de l’article R. 341-1 du code forestier et, d’autre part, parce que l’article L. 610-1 du même code fait mention des coupes et abattages d’arbres en l’absence de plan local d’urbanisme alors que la commune dispose d’un tel plan ; il s’ensuit qu’il n’était pas compétent pour délivrer les autorisations concernées, et donc pour dresser les procès-verbaux correspondants ; 
- 
il ne peut davantage être reproché au maire de ne pas avoir agi au titre d’un supposé enfouissement illégal de déchets et gravats dès lors qu’il n’est pas compétent en matière de déchets, qui relèvent de la compétence du préfet du département en vertu de l’article L. 511-1 du code de l’environnement ;  
- 
le maire n’a pas commis de fautes dès lors que, saisi de demandes d’autorisations d’urbanisme qui n’étaient pas contraires aux règles d’urbanisme, il se devait de les accorder et, d’ailleurs, ces décisions n’ont jamais été contestées ; l’autorisation d’urbanisme délivrée par le maire au profit de M. E... (enrochement) n’est pas illégale, elle répondait à des préoccupation de sécurité à la suite de coulées de boue et il n’est pas interdit à un pétitionnaire de déposer une déclaration préalable de travaux afin de régulariser les constructions et aménagements réalisés ; la circonstance que, à la suite d’une erreur de plume, cette déclaration fait mention d’un parcelle voisine appartenant également au pétitionnaire est sans incidence ; 
- 
la partie adverse ne peut utilement s’appuyer sur d’autres fautes que celles qui étaient reprochées au maire au pénal pour justifier que la protection fonctionnelle n’aurait pas dû lui être accordée ; ainsi, ses arguments se rapportant à des fautes dans l’attribution de marchés publics ou à la tenue de propos diffamatoires, au demeurant non établies, sont inopérants ; 
- 
la majorité des travaux réalisés par les consorts B... et E... l’ont été sous le mandat du précédent maire et sous couvert d’autorisations qui n’ont pas été contestées dans les délais ; 
- 
enfin, à supposer même qu’une quelconque faute puisse être reprochée à M. D..., elle ne présente pas un caractère de particulière gravité de nature à la rendre détachable du service et à justifier l’annulation des délibérations lui accordant la protection fonctionnelle, notamment en ce qu’il n’a jamais été guidé par un intérêt privé dans la gestion de la situation en litige. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2025, Mme A... et Mme H..., représentées par Me Pitti-Ferrandi, concluent : 
 
1°) à titre principal, au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire, si le jugement devait être annulé, à l’annulation des délibérations n° 2020-51 et 2020-52 du 1er octobre 2020 du conseil municipal de Septeuil ; 
 
2°) à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Septeuil sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elles font valoir que : 
 
A titre principal : 
la requête d’appel de la commune est irrecevable car elle n’est pas représentée par une personne physique régulièrement habilitée, qui ne peut être que son maire ou, dans certains cas, une personne habilitée par le conseil municipal en vertu des articles L. 2122-21 et L. 3132-1 du code général des collectivité territoriales ; en l’espèce, la requête ne mentionne pas la personne physique qui la représente ; en outre, le conseil municipal n’a pas préalablement autorisé, comme l’exigent les articles L. 2132-1 et L. 2132-2 du même code, le maire à ester en justice ; enfin, le maire ne pouvait en tout état de cause pas représenter la commune en l’espèce en raison de sa situation de conflit d’intérêts comme l’a jugé, dans une espèce topique, le tribunal administratif de Versailles par un jugement du 4 décembre 2023 n° 2106710 rendu sur le fondement du I de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; 
 
A titre subsidiaire, sur la confirmation du jugement : 
- 
leur qualité de conseillères municipales leur donne intérêt à agir à l’encontre des décisions attaquées ; 
- 
la délibération n° 2020-52 est entachée d’un vice de procédure, dès lors qu’elle a été adoptée en méconnaissance du droit d’expression des élus de l’opposition, tel que garanti par les dispositions de l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, dès lors que Mme A... s’est vu refuser le droit de prendre la parole ; 
- 
les décisions contestées méconnaissent les dispositions de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu’elles accordent le bénéfice de la protection fonctionnelle au maire de la commune pourtant poursuivi pénalement pour des faits qui présentent, compte-tenu de leur gravité, notamment du fait des intérêts privés poursuivis et de l’atteinte écologique qui en est résulté, le caractère de fautes personnelles détachables de ses fonctions ; le maire s’est en effet abstenu avec constance de dresser des procès-verbaux pour les défrichements et les constructions menés par les consorts B... et E... pour l’essentiel pendant son mandat alors qu’il en était régulièrement informé et que ces réalisations portaient atteinte à l’environnement ; il a délivré des autorisations d’urbanisme et autorisations pour une partie des travaux de M. B... et a validé une déclaration de travaux de M. E... sur sa parcelle urbanisée pour faire croire que les défrichements réalisés sur sa parcelle voisine située en zone boisée avaient été autorisés ; il a faussement déclaré que l’ensemble des travaux avaient été autorisés ; il a attribué des marchés publics de la commune à la société de M. B... ; il a orchestré une communication dénonçant être victime d’un procès politique et d’une cabale pré-électorale, qui est constitutive de propos diffamatoires ; 
 
A titre infiniment subsidiaire, si le juge annule le jugement et statue à nouveau : 
- 
leur requête de première instance était recevable dès lors qu’elles ont qualité leur donnant intérêt à agir contre les délibérations du conseil municipal en leur qualité de conseillères municipales de la commune ; 
- 
la délibération n° 2020-52 est entachée d’un vice de procédure, dès lors qu’elle a été adoptée en méconnaissance du droit d’expression des élus de l’opposition, tel que garanti par les dispositions de l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, Mme A... s’étant vu refuser le droit de prendre la parole préalablement au vote ; 
- 
le conseil municipal n’était pas compétent pour accorder la protection fonctionnelle à son maire, poursuivi pour des faits d’incurie fautive et de refus délibéré d’exercer ses pouvoirs de police et d’urbanisme qu’il tient de l’Etat et non, comme le prétend la commune, de fautes commises en sa qualité de chef de l’exécutif communal en vertu de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales et des articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l’urbanisme ; en tout état de cause, si le maire a également commis des fautes en qualité d’exécutif local en délivrant des autorisations d’urbanisme à M. E... et M. B..., la commune ne doit prendre à sa charge la protection fonctionnelle et les frais d’avocats associés pour sa défense qu’au seul prorata de ces dernières ; 
- 
les délibérations contestées sont entachées d’un vice d’approbation par le conseil municipal, dès lors que, même si le maire s’est abstenu d’y participer, il avait préalablement réglé la question de la protection fonctionnelle lors d’une réunion informelle des conseillers municipaux du 21 septembre 2020, qu’il a organisée et menée seul ; il doit donc être regardé comme ayant de ce fait participé aux débats sur les deux délibérations contestées lui accordant cette protection. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de procédure pénale ; 
- le code général des collectivité territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 ; 
- le décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Bruno-Salel,  
- les conclusions de Mme Florent, rapporteure publique, 
- les observations de Me Ansquer pour la commune de Septeuil et celles de Me Giard pour Mme A... et Mme H.... 
 
Une note en délibéré, enregistrée le 20 février 2026, a été produite pour Mme A... et Mme H....  
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La commune de Septeuil demande à la cour d’annuler le jugement du 9 mars 2023 en tant que le tribunal administratif de Versailles a, dans son article 1er, annulé les délibérations n° 2020-51 et n° 2020-52 du 1er octobre 2020 par lesquelles son conseil municipal a accordé la protection fonctionnelle à son maire.  
 
Sur les fins de non-recevoir opposées par Mme A... et Mme H... sur la recevabilité de la requête d’appel : 
 
D’une part, aux termes de l’article L. 2132-1 du code général des collectivités territoriales : « Sous réserve des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune ». L’article L. 2122-22 de ce code prévoit que : « Le maire peut, (…) par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (…) ». L’article L. 2122-23 du même code précise que : « Les décisions prises par le maire en vertu de l'article L. 2122-22 sont soumises aux mêmes règles que celles qui sont applicables aux délibérations des conseils municipaux portant sur les mêmes objets. / Sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation, les décisions prises en application de celle-ci peuvent être signées par un adjoint ou un conseiller municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l'article L. 2122-18. Sauf disposition contraire dans la délibération, les décisions relatives aux matières ayant fait l'objet de la délégation sont prises, en cas d'empêchement du maire, par le conseil municipal. / (…) Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation. ». Le premier alinéa de l’article L. 2122-18 de ce code dispose que : « Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. ». 
 
 
D’autre part, le I de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique dispose que : « Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction. / Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation : / (…) 2° Sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des instructions ; (…). ». L’article 5 du décret du 31 janvier 2014 portant application de l’article 2 de cette loi, applicable aux titulaires d’une fonction de maire en vertu de son premier alinéa, précise que : « (…) Lorsqu'elles estiment se trouver en situation de conflit d'intérêts, qu'elles agissent en vertu de leurs pouvoirs propres ou par délégation de l'organe délibérant, les personnes mentionnées au précédent alinéa prennent un arrêté mentionnant la teneur des questions pour lesquelles elles estiment ne pas devoir exercer leurs compétences et désignant, dans les conditions prévues par la loi, la personne chargée de les suppléer. / Par dérogation aux règles de délégation prévues aux articles L. 2122-18 (…) du code général des collectivités territoriales, elles ne peuvent adresser aucune instruction à leur délégataire. ». Aux termes de l’article L. 2122-26 du code général des collectivités territoriales : « Dans le cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats. ». 
 
Il résulte, d’une part, des dispositions précitées de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 et de l’article 5 du décret du 31 janvier 2014 pris pour son application, qu’un maire qui estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts doit prendre un arrêté mentionnant la teneur des questions pour lesquelles il estime ne pas devoir exercer ses compétences et désigner, dans les conditions prévues par la loi, la personne chargée de le suppléer. Il résulte, d’autre part, des dispositions précitées de l’article L. 2122-26 du code général des collectivités territoriales, que lorsque les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune dans un litige donné ou pour la signature ou l’exécution d’un contrat, seul le conseil municipal est compétent pour désigner un autre de ses membres soit pour représenter la commune en justice soit pour signer le contrat ou intervenir dans son exécution. Il s’ensuit que lorsque le maire estime ne pas devoir exercer ses compétences en raison d’un conflit d’intérêts, il ne saurait désigner la personne habilitée soit à représenter la commune en justice dans un litige donné soit à signer ou exécuter un contrat que si ses intérêts ne se trouvent pas en opposition avec ceux de la commune. Lorsqu’une telle situation, de conflit d’intérêts ou d’opposition, ressort des pièces du dossier qui lui est soumis, il appartient au juge de relever, le cas échéant d’office, l’irrecevabilité de la demande de la commune représentée par son maire ou par une personne qui n’a pas été légalement désignée. 
 
Si la requête d’appel ne mentionne pas l’identité de la personne qui a mandaté, au nom de la commune de Septeuil, un conseil pour faire appel du jugement attaqué, la commune fait valoir, en réponse aux fins de non-recevoir opposées en défense, qu’elle est représentée par son maire en exercice, dont il ressort des pièces du dossier qu’il a bien reçu du conseil municipal, par délibération n° 2020-26 en date du 23 mai 2020, une habilitation pour « intenter au nom de la commune toute action en justice (…) et ce, tant en première instance, qu’en appel ou en cassation (…) devant l’ensemble des juridictions administratives (…). ». Les intérêts du maire, M. D..., ne peuvent être regardés comme se trouvant en opposition avec ceux de la commune, au sens et pour l’application des dispositions de l’article L. 2122-26 du code général des collectivités territoriales, dès lors que la commune a, par les délibérations contestées de son conseil municipal du 1er octobre 2020, décidé d’accorder la protection fonctionnelle à son maire, et qu’elle ne s’est par ailleurs pas constituée partie civile dans l’instance pénale en cause devant le tribunal correctionnel. 
 
 
Toutefois, il est vrai que M. D..., mis en cause au pénal et bénéficiaire de la protection juridique accordée par les délibérations contestées pour s’y défendre, se trouvait en situation de conflit d’intérêts au sens et pour l’application des dispositions de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 citées au point 3, de sorte qu’il ne pouvait, sous peine d’irrecevabilité, présenter lui-même la requête au nom de la commune et devait se déporter et être suppléé par un délégataire, auquel il devait s’abstenir d’adresser des instructions. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas de la délibération du 23 mai 2020, que le conseil municipal aurait autorisé le maire à subdéléguer à un suppléant une action en justice, ce qu’il n’a d’ailleurs pas fait, ni que ce conseil aurait par une nouvelle délibération désigné un suppléant pour cette instance avant la clôture de l’instruction.  
 
Par suite, la fin de non-recevoir opposée par Mme A... et Mme H... doit être accueillie sur ce point et la requête d’appel rejetée comme irrecevable. 
 
En ce qui concerne les frais non compris dans les dépens et les « frais de plaidoirie » : 
 
 D’une part, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Septeuil le versement d’une somme globale de 2 000 euros à Mme A... et à Mme H..., en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 D’autre part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge solidaire de Mme A... et de Mme H..., qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Septeuil au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ainsi que, en tout état de cause, « les frais de plaidoirie ». 
 
 
 
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
 
 
 
 
Article 1er : La requête de la commune de Septeuil est rejetée. 
 
Article 2 : La commune de Septeuil versera à Mme A... et à Mme H... une somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Septeuil, à Mme F... A... et à Mme C... H.... 
Copie en sera adressée à l’association « Sauvons les Yvelines » et à l’association « Sauvons la Tournelle ». 
 
 
Délibéré après l’audience du 11 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Bruno-Salel, présidente,  
Mme Ozenne, première conseillère, 
Mme Bahaj, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026. 
 
La présidente-rapporteure, 
  
  
  
  
C. Bruno-Salel 
  
L’assesseure la plus ancienne, 
  
  
  
  
P. Ozenne 
  
 
 
La greffière, 
 
V. Malagoli 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.