CAA78 · 4ème Chambre — 12 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler la décision du 6 mai 2021 par laquelle la ministre des armées a rejeté son recours administratif préalable formé à l’encontre de la décision du 8 janvier 2021 portant refus d’agrément de sa candidature à un recrutement dans un emploi de la fonction publique et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Par un jugement n° 2104697 du 6 avril 2023, le tribunal administratif de Versailles a annulé la décision du 6 mai 2021 et mis à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros à verser à M. A... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 juin 2023 et 17 avril 2025, le ministre des armées demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ;  
 
2°) et de rejeter la demande de M. A... présentée en première instance. 
 
Il soutient que :  
la décision contestée est justifiée par un autre motif, dont la substitution a été demandée, et fondée sur le respect de lignes directrices fixées par la note du 8 janvier 2021, fixant des critères de gestion ; au regard de ces lignes directrices et de l’insuffisance de l’ancienneté de M. A..., et sans que sa situation particulière ou l’intérêt général puisse justifier une dérogation aux critères fixés par cette note, l’agrément ne pouvait être délivré ; 
cette directive permet ainsi de satisfaire des demandes compatibles avec une gestion des ressources humaines, en prenant en compte les compétences à conserver, et les parcours à encourager au sein de l’institution ; or, l’armée de terre accuse un déficit de 5 500 officiers titulaires du BSTAT justifiant des critères de gestion fixant une ancienneté minimale pour bénéficier d’un agrément ; 
la situation particulière de M. A... justifie aussi une absence d’agrément dès lors qu’il avait démissionné et que ce dispositif de départ ne peut avoir comme objet que de récompenser un parcours jugé exemplaire ; or, aucun motif exceptionnel ne pouvait justifier la délivrance de cet agrément ; 
la note du 8 janvier 2021 n’avait pas à être publiée pour être applicable. 
  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2023, M. A..., représenté par Me Enard-Bazire, conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l’Etat sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code de la défense ; 
- le code de justice administrative. 
  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de M. Pilven, 
- et les conclusions de M. Illouz, rapporteur public. 
 
  
Considérant ce qui suit : 
  
 1. M. B... A..., entré en service le 3 avril 2007 en qualité d’engagé volontaire de l’armée de terre, a intégré le corps des sous-officiers par la voie du recrutement semi-direct le 1er février 2016, et a été affecté au 121ème régiment du train de Montlhéry. M. A..., ayant refusé le 10 avril 2020 le renouvellement de son contrat expirant le 31 janvier 2021, a été radié des contrôles le 1er février 2021, par un arrêté du ministre des armées notifié le 24 novembre 2020. Auparavant, le 18 décembre 2020, il avait sollicité l’agrément de sa candidature pour un recrutement dans un emploi de la fonction publique, sur le fondement de l’article L. 4139-2 du code de la défense. Par une décision du 8 janvier 2021, la ministre des armées lui a opposé un refus. Le 5 février 2021, M. A... a formé un recours administratif préalable obligatoire à l’encontre de cette décision devant la commission des recours des militaires. Par une décision du 6 mai 2021, la ministre des armées a rejeté son recours. Par un jugement n° 2104697 du 6 avril 2023, le tribunal administratif de Versailles a annulé la décision du 6 mai 2021. Le ministre des armées relève appel de ce jugement. 
 
Sur la légalité de la décision du 6 mai 2021 : 
 
2. Aux termes de l’article L. 4139-2 du code de la défense : «  I.- Le militaire qui remplit les conditions de grade et d'ancienneté définies par décret en Conseil d'Etat peut, sur demande agréée par l'autorité compétente, être détaché dans un corps ou un cadre d'emplois de fonctionnaire civil relevant d'une administration de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public, nonobstant les dispositions relatives au recrutement prévues par le statut particulier dont relève ce corps ou cadre d'emplois. / (…) II.- Ces corps et cadres d'emplois sont également accessibles, sur demande agréée par l'autorité compétente, aux anciens militaires qui remplissent les conditions de grade et d'ancienneté définies par décret en Conseil d'Etat, sous réserve qu'ils n'aient pas fait l'objet d'une radiation des cadres ou d'une résiliation de contrat pour motif disciplinaire et à l'exclusion de ceux qui sont devenus fonctionnaires civils. / L'ancien militaire est nommé en qualité de stagiaire pour une période initiale renouvelable dans les conditions prévues par les dispositions du statut particulier du corps ou du cadre d'emplois d'accueil. / A l'issue du stage, l'agent peut être titularisé dans le grade dans lequel il a été nommé stagiaire. (…) ». Aux termes de l’article R. 4139-11 du même code : « (…) II. - L'ancien militaire doit avoir accompli, à la date de réception de sa demande, au moins : / 1° Dix ans de services militaires en qualité d'officier ou quinze ans de services militaires dont cinq en qualité d'officier pour une nomination dans un emploi de la catégorie A ; / 2° Cinq ans de services militaires pour une nomination dans un emploi de la catégorie B ; / 3° Quatre ans de services militaires pour une nomination dans un emploi de la catégorie C. / Il doit en outre, le cas échéant, remplir les conditions d'âge fixées par le statut particulier des corps et cadres d'emplois d'accueil, à la date fixée par le statut d'accueil ou, à défaut, au 1er janvier de l'année au titre de laquelle il postule. (…) ». Et aux termes de l’article L. 4139-23 de ce code : « Les candidats mentionnés à l'article L. 4139-2 adressent leur demande : / 1° Par la voie hiérarchique à l'autorité gestionnaire dont relève le militaire en activité ; / 2° A la dernière autorité gestionnaire dont relevait l'ancien militaire. / La demande est soumise à l'agrément du ministre de la défense ou, pour les militaires ou anciens militaires de la gendarmerie nationale, du ministre de l'intérieur. / Le militaire peut postuler à plusieurs emplois en les classant par ordre de préférence. / La demande ainsi agréée est adressée à l'autorité administrative compétente pour procéder au recrutement après avis de la commission prévue à l'article R. 4139-21 qui siège dans sa composition fixée à l'article R. 4139-30. ». 
 
3. Dans sa décision du 6 mai 2021, la ministre des armées a opposé un refus d’agrément à M. A... en se fondant sur la circonstance que la délivrance d’un agrément nécessite de faire un choix entre différentes candidatures, et qu’elle a pris en compte, d’une part, la décision de M. A... de ne pas renouveler son contrat pour une durée de cinq ans, huit mois et deux jours, ce qui aurait pu le faire bénéficier d’une retraite à jouissance immédiate en 2026 et, d’autre part, la circonstance que l’institution militaire n’est pas tenue de lui assurer un recrutement dans la fonction publique civile. Toutefois, comme l’a jugé à bon droit le tribunal administratif, M. A... remplissait les conditions prévues par les dispositions précitées des articles L. 4139-2 et L. 4139-11 du code de la défense, sans que la ministre ne fasse état soit d’éléments permettant d’établir qu’un choix ait dû être effectué entre plusieurs candidatures soit d’éléments de nature à justifier que l’intérêt du service ait pu conduire à ne pas retenir la candidature d’un militaire radié des cadres depuis trois mois à la date de la décision attaquée. Le motif retenu pour justifier le refus de l’agrément demandé par M. A... ne peut donc qu’être regardé comme entaché d’illégalité. 
 
4. L'administration peut toutefois, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
5. En appel, l’administration se fonde désormais uniquement sur un autre motif, dont elle demande la substitution à celui mentionné au point précédent, tiré de ce que la note n° 500499/ARM/RH-AT/SDG/BCCM/NP du 8 janvier 2021 relative aux règles d’attribution des agréments en 2021 en vue d’un recrutement dans la fonction publique prévoit, en son article 2.2, que les critères de gestion en 2021 s’appliquent pour le personnel d’active comme pour le personnel radié, que les sous-officiers « non BSTAT » issus du recrutement semi-direct doivent justifier d’au moins 19,5 années de service et que M. A... ne remplissait pas ces conditions, ayant quitté l’institution militaire après avoir effectué uniquement 13 ans 9 mois et 29 jours de service. 
 
6. Dans le cas où un texte prévoit l’attribution d’un avantage sans avoir défini l’ensemble des conditions permettant de déterminer à qui l’attribuer parmi ceux qui sont en droit d’y prétendre, l’autorité compétente peut, alors qu’elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l’action de l’administration, dans le but d’en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d’intérêt général conduisant à y déroger et de l’appréciation particulière de chaque situation. 
 
7. Le ministre des armées soutient qu’il pouvait, dans un but de saine gestion des effectifs, édicter des règles permettant de déterminer les compétences à conserver ou à fidéliser ou des parcours à encourager au sein de l’institution, dans l’intérêt du service, et ainsi de définir des mesures d’incitation au départ ayant pour vocation de satisfaire les souhaits de reconversion compatibles avec les objectifs de gestion. Il précise notamment que la politique de gestion des effectifs prenait en compte le fait que l’armée de terre accusait un déficit de 5 500 sous-officiers titulaires du BSTAT, nécessaires pour l’encadrement des unités. 
 
8. Toutefois, si l’administration pouvait définir des règles de gestion par voie de lignes directrices avec comme objectif d’obtenir une gestion efficace des effectifs, elle ne pouvait édicter des conditions s’ajoutant à celles prévues réglementairement, d’autant plus si celles-ci s’avéraient être plus restrictives que celles fixées par les dispositions réglementaires. Or, l’article R. 4139-11 du code de la défense prévoit que l’ancien militaire doit avoir accompli, à la date de réception de sa demande, au moins quatre ans de services militaires pour une nomination dans un emploi de la catégorie C, alors que la note de service du 8 janvier 2021 prévoit que les sous-officiers « non BSTAT » issus du recrutement semi-direct doivent justifier d’au moins 19,5 années de service, ce qui revient à interdire de facto le bénéfice des dispositions de recrutement dans la catégorie d’emploi C aux anciens sous-officiers non BSTAT, comme c’est le cas de M. A.... En outre, cette règle plus stricte ne peut aucunement avoir comme objet de fidéliser ou de conserver des compétences dans le cas de militaires ayant déjà quitté l’institution. Enfin, dans ses écritures en appel, l’administration se fonde sur les choix personnels que M. A... a faits en quittant l’armée, qui ne peuvent, en eux-mêmes, constituer un motif de refus de délivrer cet agrément. La demande de substitution de motifs par l’administration ne peut donc qu’être rejetée. 
 
9. Le ministre des armées n’est ainsi pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a annulé sa décision portant refus d’agrément du 6 mai 2021. 
 
 
Sur les frais de l’instance : 
 
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre la somme de 2 000 euros à la charge de l’Etat à verser à M. A... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
   
 D É C I D E : 
  
  
Article 1er : La requête du ministre des armées est rejetée.  
 
Article 2 : L’Etat versera à M. A... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la ministre des armées et des anciens combattants. 
 
  
Délibéré après l’audience du 21 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Etienvre, président de chambre, 
M. Pilven, président-assesseur, 
Mme Pham, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
J.-E. Pilven 
Le président, 
 
F. Etienvre 
 
La greffière, 
 
F. Petit-Galland 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre des armées et des anciens combattants en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.