CAA33 · 1ère chambre - formation à 3 — 12 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. et Mme A... et C... B... ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 5 octobre 2021 par lequel le directeur de l’établissement public foncier local (EPFL) Pays Basque a exercé son droit de préemption sur la parcelle bâtie cadastrée section BN n°1 située 9 chemin des Barthes à Bayonne. 
 
Par un jugement n° 2103059 du 21 décembre 2023, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, deux mémoires et un mémoire récapitulatif, enregistrés les 16 janvier 2024, 7 mars 2025, 26 mai 2025 et 27 mai 2025, M. et Mme B..., représentés par Me Benoît Jorion, demandent à la cour : 
 
d’annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 21 décembre 2023 ; 
 
d’annuler l’arrêté en date du 5 octobre 2021 ; 
 
d’enjoindre à l’EPFL Pays Basque de proposer d’acquérir le bien préempté à la venderesse, puis aux acquéreurs évincés, au prix auquel il l’aura lui-même acquis, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, un mois après notification de l’arrêt à intervenir ; 
 
de mettre à la charge de l’EPFL Pays Basque la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 
l’arrêté du 5 octobre 2021 a été pris par une autorité incompétente, le directeur de l’EPFL ne disposant pas d’une délégation de compétence régulière : 
la délibération du conseil d’administration de l’EPFL Pays Basque du 1er octobre 2020 déléguant le droit de préemption à son directeur ne mentionne pas le nom de ce dernier ; 
la délibération du 1er octobre 2020 a été adoptée au terme d’une procédure irrégulière, dès lors que les membres du conseil d’administration ont été convoqués par lettre circulaire, sans ordre du jour ; 
cette même délibération est dépourvu de caractère exécutoire en l’absence de preuve de sa transmission au contrôle de légalité, sur le fondement des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, et de sa transmission aux communes membres de l’EPLF et publication dans un recueil des actes administratifs, conformément aux dispositions des articles L. 222-1 du code des relations entre le public et les administrations et L. 5211-47 du code général des collectivités territoriales ; 
il n’est pas établi que cette délibération du 1er octobre 2020 ait été prise à la majorité des suffrages exprimés ; 
le tribunal administratif n’a pas examiné le moyen tenant à l’irrégularité de son adoption en raison des vices entachant la convocation des membres du conseil d’administration. 
la ville de Bayonne n’a pas émis d’avis préalable, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme et du règlement intérieur de l’EPFL qui exige l’accord préalable de la commune, vice qui a nécessairement influé sur la décision contestée ; 
 
l’arrêté du 5 octobre 2021 est insuffisamment motivé, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ; 
 
il n’est pas établi que la communauté d’agglomération du Pays Basque a régulièrement institué le droit de préemption urbain sur son territoire, faute de justifier d’une délibération instituant ce droit sur le territoire de la commune de Bayonne, d’un plan de zonage permettant d’apprécier le périmètre de ce droit et de la compétence de l’ancienne communauté d’agglomération Bayonne Anglet Biarritz pour instituer le droit de préemption sur son territoire à la date du 25 mai 2007 ; par voie d’exception, la délibération du 25 mai 2007 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Bayonne Anglet Biarritz, instituant le droit de préemption, est illégale, son caractère exécutoire n’étant pas établi conformément aux dispositions des articles R. 211-2 et R. 211-3 du code de l’urbanisme ; 
 
la réalité d’un projet d’aménagement d’est pas établie, en méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. 
 
Par deux mémoires et un mémoire récapitulatif enregistrés les 4 mars 2025, 28 mars 2025 et 25 juin 2025, l’EPFL Pays Basque, représenté par Me Jean-Marc Petit, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme B... en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
Il fait valoir que les moyens soulevés sont infondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
 
le code général des collectivités territoriales ; 
le code des relations entre le public et l’administration ; 
le code de l’urbanisme ; 
le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
- le rapport de M. Ellie ;  
- les conclusions de M. Kauffmann, rapporteur public ;  
- et les observations de Me Vincent-Biasotto, représentant M. et Mme B... et D..., représentant l’Etablissement public foncier local du Pays Basque. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. et Mme B... ont souhaité acquérir un ensemble immobilier situé 9 chemin des Barthes à Bayonne, parcelle cadastrée section BN° 1 d’une surface de 8 435 m², auprès de la société KDI Immobilier. Par un arrêté du 5 octobre 2021, le directeur de l’établissement public foncier local (EPFL) Pays Basque a exercé le droit de préemption urbain sur cette parcelle. M. et Mme B... relèvent appel du jugement du 21 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cet arrêté.  
 
En premier lieu, si, dans le cadre d’une contestation d’un acte règlementaire par voie d’exception, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même. Par suite, l’invocation par voie d’exception d’un vice de forme ou de procédure entachant une délibération est inopérante. Il s’ensuit que M. et Mme B... ne peuvent utilement invoquer par voie d’exception les vices de forme ou de procédure dont serait entachée la délibération du 1er octobre 2020 de l’EPFL Pays Basque tirés de l’absence de mention du nom du directeur de l’EPFL, de l’irrégularité de la convocation des membres du conseil d’administration et des modalités de vote de cette délibération, à l’appui de ses conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté du 5 octobre 2021. Par ailleurs, si la délibération du 1er octobre 2021 ne mentionne pas le nom du directeur de l’EPFL, ce dernier est aisément identifiable dans la mesure où une seule personne occupe cette fonction et où il assistait au conseil d’administration en sa qualité de directeur, ainsi qu’il ressort des termes mêmes de la délibération. L’arrêté du 5 octobre 2021 n’a, par suite, pas été pris par une autorité incompétente en raison de la seule absence du nom du directeur dans la délibération du 1er octobre 2021.  
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Les établissements publics fonciers locaux sont créés en considération d’enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durables. (…) Les établissements publics fonciers créés en application du présent chapitre sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial. Ils sont compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières en application des articles L. 221-1 et L. 221-2 ou de la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1.  (...) ». Aux termes de l’article L. 324-7 du code de l’urbanisme : « Les actes et délibérations de l’établissement public sont soumis au contrôle de légalité prévu par les articles L. 2131-1 à L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ». Aux termes de l’article L. 222-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L’entrée en vigueur et la publication des actes des communes et de leurs établissements publics sont régies, outre par les dispositions du chapitre Ier du présent titre : (…) 2° En ce qui concerne les établissements publics communaux, par les dispositions de l’article L. 2131-12 du même code (…) ». L’article L. 2131-12 du code général des collectivités territoriales dispose que : « Les dispositions des articles L. 2131-1 à L. 2131-11 sont applicables aux établissements publics communaux ». Enfin, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 1er octobre 2020 : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’État dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement ». 
 
Les requérants ne peuvent tout d’abord utilement soutenir que cette délibération était soumise aux modalités de publication de l’article L. 5211-47 du code général des collectivités territoriales, applicables aux seuls établissements publics de coopération intercommunale, les établissements publics foncier locaux étant quant à eux des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial. Ensuite, les textes précités n’imposent pas la transmission des actes réglementaires d’un établissement public foncier local aux communes membres de cet établissement, ni leur publication dans un recueil des actes administratifs, l’affichage étant un mode de publication suffisant. Enfin, il ressort des pièces du dossier et notamment des mentions portées sur l’extrait du registre des délibérations de l’EPFL Pays Basque, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, que la délibération du 1er octobre 2020 a été envoyée et reçue en préfecture le 6 octobre 2020, et qu’elle a été affichée du 8 octobre 2020 au 8 décembre 2020. Par suite, cette délibération est exécutoire depuis le 8 octobre 2020. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme : « La délibération par laquelle le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l’article L. 211-1, d’instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d’en modifier le champ d’application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l’exécution de l’ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l’application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l’affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. ». Aux termes de l’article R. 211-3 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 25 mai 2007 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Bayonne Anglet Biarritz a notamment réinstauré le droit de préemption sur les zones urbaines de la commune de Bayonne : « Le maire ou, le cas échéant, le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent adresse sans délai au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques, à la chambre départementale des notaires, aux barreaux constitués près les tribunaux judiciaires dans le ressort desquels est institué le droit de préemption urbain et au greffe des mêmes tribunaux copie des actes ayant pour effet d’instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d’en modifier le champ d’application. (...) ». 
 
Il résulte des dispositions législatives mentionnées aux points précédents que la délibération par laquelle un établissement public de coopération intercommunale institue un droit de préemption urbain est exécutoire dès qu’elle a fait l’objet des formalités de publicité prévues au point 3 et qu’elle a été transmise au représentant de l’État. S’il résulte des dispositions réglementaires de l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme que la délibération instituant le droit de préemption urbain doit faire l’objet d’un affichage pendant un mois et que mention doit en être insérée dans deux journaux diffusés dans le département, le respect de cette durée d’affichage et celui de cette obligation d’information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date à laquelle cette délibération devient exécutoire. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 25 mai 2007 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Bayonne Anglet Biarritz a notamment réinstauré le droit de préemption sur les zones urbaines de la commune de Bayonne a été transmise au contrôle de légalité le 31 mai 2007 et affichée à compter du 31 mai 2007 au siège de la communauté d’agglomération pour une durée d’un mois selon les termes de la délibération. Elle a au surplus été publiée le 14 juin 2007 dans le journal Sud-Ouest, ainsi que dans la Semaine du Pays Basque. Elle comporte enfin une mention « certifiée exécutoire », qui fait foi jusqu’à preuve du contraire, les requérants n’apportant aucun élément de nature à remettre en cause le caractère exécutoire de la délibération en cause.  
 
En quatrième lieu, l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales dispose que : « La communauté d’agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : (…) 2° En matière d’aménagement de l’espace communautaire : (…) plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-9 de ce code : « « Le président de l’établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d’exercer, au nom de l’établissement, les droits de préemption, (…) ». Il résulte des dispositions de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme que « la compétence d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (…) en matière de plan local d’urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain ». Aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’État, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l’occasion de l’aliénation d’un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. ». 
 
La communauté d’agglomération Pays Basque est compétente en matière de plan local d’urbanisme, aux termes de l’article 2 de ses statuts versés au dossier, comme l’était avant elle la communauté d’agglomération Bayonne Anglet Biarritz, ainsi qu’il ressort de l’article 2-1 des statuts de cette dernière, également versés au dossier. Cette collectivité est donc compétente de plein droit en matière de droit de préemption urbain, en application de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme, et elle a pu en déléguer l’exercice à son président par la délibération du 17 juillet 2020, sur le fondement des dispositions de l’article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales précité. Par ailleurs, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que le bien en cause ne se situerait pas dans le périmètre du droit de préemption urbain, alors que la délibération du 31 mai 2007 a instauré ce droit de préemption sur l’ensemble des zones urbaines de la commune de Bayonne et qu’il ressort de l’extrait du plan de zonage que le bien en cause, au cœur d’un secteur commercial, se situe en zone UYc. 
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 221-1 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « (…) les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 et L. 324-1 (…) sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d’expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d’une action ou d’une opération d’aménagement répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 ». Aux termes de l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Les établissements publics fonciers locaux sont créés en considération d’enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durables. (…) Les établissements publics fonciers créés en application du présent chapitre sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial. Ils sont compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières en application des articles L. 221-1 et L. 221-2 ou de la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1.  (...) L’exercice du droit de préemption, en application du deuxième alinéa de l’article L. 210-1, s’inscrit dans le cadre de conventions passées avec le représentant de l’État dans le département. (…) Ils peuvent exercer, par délégation de leurs titulaires, les droits de préemption et de priorité définis par le présent code dans les cas et conditions qu’il prévoit (…). Sauf convention prévue au sixième alinéa du présent article, aucune opération de l’établissement public ne peut être réalisée sans l’avis favorable de la commune sur le territoire de laquelle l’opération est prévue. Cet avis est réputé donné dans un délai de deux mois à compter de la saisine de la commune. ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que la communauté d’agglomération Pays Basque a informé le maire de la commune de Bayonne, le 6 août 2021, de ce qu’elle avait décidé, après avoir reçu la déclaration d’intention d’aliéner portant sur le bien en cause, de déléguer son droit de préemption urbain à l’EPFL Pays Basque pour le compte de la communauté. Par un courrier du 11 août 2021, la commune de Bayonne a retransmis la déclaration d’intention d’aliéner à la communauté d’agglomération Pays Basque et lui a indiqué qu’elle ne souhaitait pas préempter. Enfin, par un courrier du 27 mars 2025, le maire de la commune de Bayonne, également président de la communauté d’agglomération, indique clairement que la commune ne s’est pas opposée à la volonté de la communauté d’agglomération Pays Basque de mettre en œuvre le droit de préemption urbain sur le bien en cause. À cet égard, la circonstance que le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité des décisions à la date à laquelle elles sont prises ne fait pas obstacle à ce qu’il prenne en considération des faits ou des documents postérieurs de nature à éclairer son appréciation. Il résulte de ces éléments que la communauté d’agglomération Pays Basque a effectivement informé la commune de son intention d’utiliser son droit de préemption sur l’immeuble considéré et que la commune ne s’est pas opposée à cette préemption, avant l’édiction de l’arrêté contesté.  
 
En dernier lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone (...) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. La mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Lorsqu’une collectivité publique décide d’exercer le droit de préemption urbain pour constituer une réserve foncière à l’intérieur d’un périmètre qu’elle a délimité en vue d’y mener une opération d’aménagement et d’amélioration de la qualité urbaine, les exigences de motivation résultant de l’article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision fait référence aux dispositions de la délibération délimitant ce périmètre et qu’un tel renvoi permet de déterminer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement que la collectivité publique entend mener pour améliorer la qualité urbaine au moyen de cette préemption. 
 
Si les requérants soutiennent que la décision contestée est insuffisamment motivée, il ressort des termes de l’arrêté en cause, qui vise l’ensemble des textes réglementaires applicables, que la préemption poursuit un objectif de préservation du volet productif du quartier Jorlis et indique que le projet tend à la constitution de réserve foncière afin de restructurer et développer ce quartier au regard de cet objectif, dans un contexte de pression foncière défavorable au maintien de l’activité productive. La décision en cause vise notamment une délibération du 31 juillet 2020, par laquelle la communauté d’agglomération Pays Basque a décidé d’engager une opération d’aménagement visant à la restructuration et le développement du quartier artisanal et industriel de Jorlis, afin de répondre à sa politique de développement économique traduite dans son schéma de développement. L’arrêté contesté indique également que la communauté d’agglomération est déjà propriétaire d’emprises foncières importantes afin de permettre la création d’une « Cité productive du cœur d’agglomération » dans ce quartier de Jorlis. La décision en cause mentionne également une forme de « grignotage » de la zone par des activités commerciales sur de petites surfaces, de nature à compromettre l’exécution du projet d’ensemble et la volonté de solliciter une déclaration d’utilité publique pour permettre l’acquisition des terrains nécessaires par la voie de l’expropriation. Elle indique enfin que le bien se situe dans la zone concernée par l’arrêté préfectoral du 16 septembre 2021 portant ouverture d’une enquête publique relative à l’acquisition des terrains nécessaires à la constitution de réserves foncières répondant à l’objectif de restructuration et de développement du quartier. Par suite, la décision attaquée satisfait donc à l’exigence de motivation prescrite par les dispositions précitées de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme. 
 
Enfin, les requérants reprennent en appel le moyen tiré de ce que la décision de préemption en cause ne répondrait à aucune opération d’aménagement suffisamment définie sans invoquer d’éléments de fait ou de droit nouveaux par rapport à l’argumentation développée en première instance. Par suite, il y a lieu d’écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par le tribunal administratif au point 20 de son jugement. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 5 octobre 2021. 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’EPFL Pays Basque, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme B... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de ces derniers une somme de 1 500 euros à verser à l’EPFL Pays Basque, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 
DÉCIDE : 
  
Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée. 
 
Article 2 : M. et Mme B... verseront à l’EPFL Pays Basque une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et C... B..., à la société KDI Immobilier et à l’établissement public foncier local Pays Basque. 
 
 
Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026 où siégeaient : 
 
Mme Balzamo, présidente, 
Mme Molina-Andréo, présidente-assesseure, 
M. Ellie, premier conseiller, 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 février 2026. 
  
  
  
Le rapporteur, 
  
  
  
S. ELLIE 
  
La présidente, 
  
  
  
E. BALZAMO 
 
  
  
La greffière, 
  
  
  
S. LARRUE 
  
 
 
 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.