CAA33 · 1ère chambre - formation à 3 — 23 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler la décision par laquelle le haut-commissaire de la République en Polynésie française a implicitement refusé de lui verser la somme de 59 458,43 euros au titre des frais de changement de résidence à raison de sa mutation de la Polynésie française à La Réunion et d’enjoindre au haut-commissaire de lui verser cette somme. 
 
Par un jugement n° 2100671 du 21 novembre 2023, le tribunal administratif de La Réunion a, d’une part, annulé cette décision en tant qu’elle a refusé à M. B... le calcul de l’indemnité forfaitaire de changement de résidence sur la base de l’article 40 du décret du 22 septembre 1988 et en tant qu’elle a refusé de prendre en compte le transit par Paris dans le calcul de la distance orthodromique entre la Polynésie française et La Réunion, a, d’autre part, enjoint au haut-commissaire de verser à M. B... une somme de 16 289,05 euros et a rejeté le surplus des conclusions de la demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 19 janvier 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer demande à la cour :  
 
1°) d’annuler le jugement du 21 novembre 2023 du tribunal administratif de La Réunion ;  
 
2°) de rejeter la demande de M. B.... 
 
Il soutient que :  
- M. B... n’avait pas transféré le centre de ses intérêts moraux et matériels en Polynésie française à la date de sa demande ; 
- le haut-commissaire de la République en Polynésie française était fondé à calculer l’indemnité forfaitaire de changement de résidence sur le fondement de l’article 39 du décret 22 septembre 1998 ; 
- il était fondé à réduire de 20 % l’indemnité forfaitaire de changement de résidence sur le fondement de l’article 24 du décret du 22 septembre 1998 ; 
- il était fondé à ne pas prendre en compte le transit effectué par Paris par M. B... pour déterminer la distance orthodromique afin de calculer le montant de l’indemnité forfaitaire de changement de résidence. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2024, M. B..., représenté par Me Pommier, demande à la cour : 
 
1°) de rejeter la requête du ministre de l’intérieur et des outre-mer ; 
  
2°) par la voie de l’appel incident, d’annuler le jugement du 21 novembre 2023 du tribunal administratif de La Réunion en tant qu’il a rejeté le surplus des conclusions de sa demande, tendant à ce que lui soit accordé une indemnité au taux de 100 % sur le fondement de l’article 24 du décret du 22 septembre 1998 ;  
  
3°) d’enjoindre à l’Etat de lui verser la somme de 5 903,84 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 1er avril 2021, capitalisés au 1er avril 2022 ; 
   
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que :  
- la requête est irrecevable, dès lors qu’elle est entachée d’un défaut de motivation ; 
- il n’a pas sa résidence habituelle à La Réunion ; 
- les dispositions de l’article 39 du décret du 22 septembre 1998 sont inapplicables à sa situation dès lors qu’il n’a jamais bénéficié d’un logement meublé dans sa nouvelle résidence de La Réunion ; en tout état de cause, le principe d’égalité s’opposerait à ce qu’un principe d’identité de taux entre l’indemnité octroyée à l’arrivée et celle octroyée au départ s’applique ; 
- il a droit à une indemnité forfaitaire de changement de résidence au taux plein au sens de l’article 24 du décret du 22 septembre 1998 ; en tout état de cause, le principe d’égalité s’oppose à une autre interprétation de ce texte ;  
- le trajet entre la Polynésie française et La Réunion ne peut être effectué directement sans transit par un autre lieu et le ministre n’apporte pas la preuve contraire qui lui incombe. 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 ; 
- le décret n° 98-844 du 22 septembre 1998 ; 
- l’arrêté du 22 septembre 1998 fixant les montants des indemnités forfaitaires de changement de résidence prévues aux articles 39 et 40 du décret n° 98-844 du 22 septembre 1998 ; 
- le code de justice administrative ; 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Vincent Bureau,  
- et les conclusions de M. Michaël Kauffmann, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. B..., attaché d’administration hospitalière, a été détaché au Haut-Commissariat de la République en Polynésie française le 31 mars 2017, pour une durée de deux ans, renouvelée une fois, et a intégré le corps des attachés d’administration de l’Etat le 1er mai 2019. Il a fait l’objet d’une mutation à la préfecture de La Réunion à compter du 1er mars 2021 et a perçu à cette occasion une avance d’un montant de 3 638,96 euros, comportant la prise en charge des frais de transport pour lui et sa famille ainsi que l'indemnité forfaitaire relative au transport de bagages ou de changement de résidence. Par un courrier du 26 mars 2021, réceptionné le 1er avril 2021, il a demandé à être remboursé de la différence constatée entre la somme versée et le montant auquel il prétend avoir droit au titre de l’indemnité forfaitaire de changement de résidence (IFCR). Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l’administration. M. B... a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler cette décision et d’enjoindre au haut-commissaire de la République française en Polynésie française de lui verser la somme de 59 458,43 euros. 
 
Par un jugement du 21 novembre 2023, le tribunal administratif de La Réunion a, d’une part, annulé cette décision en tant qu’elle a refusé à M. B... le calcul de l’IFCR sur la base de l’article 40 du décret du 22 septembre 1988 et en tant qu’elle a refusé de prendre en compte le transit par Paris dans le calcul de la distance orthodromique entre la Polynésie française et La Réunion, et a, d’autre part, enjoint au haut-commissaire de verser à M. B... une somme de 16 289,05 euros. 
 
Le ministre de l’intérieur et des outre-mer demande à la cour d’annuler le jugement du 21 novembre 2023 du tribunal administratif de La Réunion. M. B... demande, par la voie de l’appel incident, l’annulation du jugement en tant qu’il a considéré qu’il n’avait droit à une indemnité qu’au taux de 80 % sur le fondement de l’article 24 du décret du 22 septembre 1998. 
 
Sur l’appel principal : 
 
En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par M. B... : 
 
Aux termes de l’article R. 411-1 du code de justice administrative, applicable à l’introduction de l’instance d’appel en vertu des dispositions de l’article R. 811-13 de ce code : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ». 
 
Une requête d'appel qui se borne à reproduire intégralement et exclusivement le texte du mémoire de première instance ne satisfait pas aux prescriptions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, en vertu desquelles la requête doit, à peine d'irrecevabilité, contenir l'exposé des faits et moyens ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge et ne peut être régularisée que jusqu'à l'expiration du délai d'appel. 
 
Contrairement à ce que soutient M. B..., la requête d’appel du ministre de l’intérieur et des outre-mer ne se borne pas à reproduire ses mémoires de première instance mais énonce une argumentation, renouvelée par rapport à celle présentée en première instance. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par M. B..., tirée du défaut de motivation de la requête d’appel, doit être écartée. 
 
En ce qui concerne l’application de l’article 39 du décret du 22 septembre 1998 : 
 
Aux termes de l’article 1er du décret du 22 septembre 1998 : « Le présent décret fixe les conditions et les modalités de règlement des frais à la charge des budgets de l’Etat (…) à l’occasion des changements de résidence ou de congés effectués par leurs personnels civils : (…) pour se rendre d’un département d’outre-mer (…) vers un de ces territoires d’outre-mer, et inversement (…) ». Aux termes de l’article 4 du même décret : « Pour l’application du présent décret sont considérés comme : résidence administrative : le territoire de la commune sur lequel se situe le service où l’agent est affecté. Lorsqu’il est fait mention de résidence administrative de l’agent, cette résidence est sa résidence administrative : (…) - résidence habituelle : le lieu où se situe le centre des intérêts moraux et matériels de l'intéressé, c'est-à-dire le territoire métropolitain de la France, un département d'outre-mer, un territoire d'outre-mer, Mayotte ou la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, selon le cas ; (…) affectation : décision de l’autorité administrative dont relève l’agent et qui conduit à un changement de résidence y compris par voie de mutation (…) ». Aux termes de l’article 23 de ce décret : « Le changement de résidence est celui que l'agent se trouve dans l'obligation d'effectuer lorsqu'il reçoit une affectation dans une résidence différente de celle dans laquelle il était affecté antérieurement. ». Aux termes de l’article 36 de ce décret : « (…) La prise en charge de ces frais n'est définitivement acquise que si l'agent justifie du transfert de sa résidence familiale et de l'installation à sa nouvelle résidence des membres de sa famille qui l'ont suivi, dans un délai de six mois à compter de leur arrivée respective. ». Aux termes de l’article 39 du même décret : « L'agent qui bénéficie d'un logement meublé dans sa nouvelle résidence est remboursé de ses frais de transport de bagages au moyen d'une indemnité forfaitaire dont le montant est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé du budget, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé de l'outre-mer. / Les agents relevant du décret du 9 mai 1995 susvisé ou du décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 susvisé sont indemnisés de ces mêmes frais à l'aller et au retour. ». Aux termes de l’article 40 de ce décret : « L'agent qui ne bénéficie pas d'un logement meublé dans sa nouvelle résidence est remboursé de tous les frais autres que les frais de transport de personnes au moyen d'une indemnité forfaitaire de changement de résidence dont le montant est déterminé suivant des modalités fixées par un arrêté conjoint du ministre chargé du budget, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé de l'outre-mer. / Les agents relevant du décret du 9 mai 1995 susvisé ou du décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 susvisé sont indemnisés de ces mêmes frais à l'aller et au retour. ». 
 
Il résulte de ces dispositions combinées que les articles 39 et 40 du décret susvisé trouvent à s’appliquer dans le cas du changement de résidence prévu à l’article 23, c’est-à-dire lorsqu’un agent reçoit une affectation administrative dans une commune différente de celle dans laquelle il était antérieurement et où se trouvait son lieu de résidence habituelle. 
 
En premier lieu, s’il ressort des pièces du dossier qu’à la date de sa demande de l’IFCR, M. B... n’avait pas transféré le centre de ses intérêts matériels et moraux en Polynésie française et avait conservé sa résidence habituelle sur le territoire métropolitain de la France, cette circonstance est sans incidence sur la détermination de sa nouvelle résidence au sens des dispositions précitées, dès lors que celle-ci était La Réunion à compter du 1er mars 2021.  
 
En second lieu, le ministre de l’intérieur et des outre-mer ne peut utilement se prévaloir des dispositions du dernier alinéa de l’article 39 du décret du 22 septembre 1998, dès lors qu’elles n’ont ni pour objet ni pour effet de figer les éléments de liquidation de l’indemnité due au retour sur les mêmes bases que celles retenues lors de la liquidation de l’indemnité versée à l’aller. Dans ces conditions, alors qu’il est constant que M. B... ne bénéficie pas d’un logement meublé dans sa nouvelle résidence à La Réunion, le ministre n’est pas fondé à soutenir que l’intéressé remplissait les conditions de l’article 39 du décret du 22 septembre 1998, au motif qu’il a bénéficié d’un logement meublé mis à sa disposition par son administration à son arrivée en Polynésie française en 2017, qu’il a d’ailleurs quitté en avril 2019, et qu’il a fait sa demande d’IFCR alors qu’il se trouvait encore en Polynésie française. 
 
En ce qui concerne le calcul de la distance orthodromique entre l’ancienne et la nouvelle résidence :  
 
Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 22 septembre 1998 fixant les montants des indemnités forfaitaires de changement de résidence prévues aux articles 39 et 40 du décret n° 98-844 du 22 septembre 1998 : « Le montant de l'indemnité forfaitaire prévue à l'article 40 du décret du 22 septembre 1998 susvisé est déterminé à l'aide de la formule suivante » comportant notamment le paramètre lié à la « distance orthodromique exprimée en kilomètres entre l’ancienne et la nouvelle résidence ». Aux termes de l’article 3 de cet arrêté : « Les distances orthodromiques sont fixées ainsi qu'il suit : (…) b) Entre les départements d'outre-mer et les territoires d'outre-mer, et les territoires d'outre-mer entre eux : (…) La Réunion (Saint-Denis) - Polynésie française (Papeete) : 14 928 ; (…) Lorsque le trajet entre la métropole et un territoire d'outre-mer ou entre deux territoires d'outre-mer comporte un transit obligatoire par un autre lieu, il convient d'additionner entre elles les distances orthodromiques correspondantes. ». 
 
Les dispositions du dernier alinéa de l’article 3 de l’arrêté du 22 septembre 1998 doivent être interprétées, eu égard au principe d’égalité entre personnels civils de l’État affectés dans une collectivité publique située en outre-mer, comme s’appliquant non seulement aux trajets entre la métropole et un territoire d’outre-mer ou entre deux territoires d’outre-mer, mais également aux trajets entre tous les territoires ultramarins indépendamment de leur statut juridique. Toutefois ces dispositions ne trouvent à s’appliquer que lorsque le trajet entre deux territoires ultramarins ne peut être effectué directement sans transit par un autre lieu, quel que soit le mode de transport, aérien ou maritime, utilisé par l’agent de l’État.  
 
Il ressort des pièces du dossier, notamment des courriels de l’aviation civile et du haut-commissaire de la République que M. B... produit, qu’il n’y a aucune liaison directe, aérienne ou maritime, entre la Polynésie française et La Réunion. Dans ces conditions, le ministre de l’intérieur et des outre-mer, qui n’apporte aucun élément de nature à contredire les justificatifs produits par l’intéressé, n’est pas fondé à soutenir que le transit effectué par Paris par M. B... ne devait pas être pris en compte pour déterminer la distance orthodromique afin de calculer le montant de son IFCR. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l’intérieur et des outre-mer n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a annulé la décision du haut-commissaire de la République en Polynésie française et lui a enjoint de verser à M. B... le complément d’indemnité forfaitaire de changement de résidence auquel il a droit. 
Sur l’appel incident : 
 
Aux termes de l’article 24 du décret du 22 septembre 1998 susvisé : « (…) II. - L'agent a droit à l'indemnité forfaitaire prévue à l'article 39 ou 40 du présent décret, réduite de 20 %, et à la prise en charge des frais mentionnés au a de l'article 38, limitée à 80 % des sommes engagées, lorsque le changement de résidence est consécutif à : 1° Un changement d'affectation ou un détachement dans un emploi conduisant à pension du code des pensions civiles et militaires de retraite (…) lorsqu’il en fait la demande ; (…) Dans tous les cas mentionnés au II du présent article où le changement de résidence intervient sur demande de l'agent, celui-ci doit remplir une condition de durée de service d'au moins cinq années. ». Aux termes de l’article 25 du même décret : « L'agent affecté dans un territoire d'outre-mer (…) pour une durée de séjour réglementée ne peut prétendre à la prise en charge de ses frais de changement de résidence (…) qu'au terme de son séjour accompli dans les conditions prévues » par le décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996. Aux termes de l’article 2 du décret du 26 novembre 1996 : « La durée de l’affectation [en] Polynésie-française (…) est limitée à deux ans / Cette affectation peut être renouvelée une seule fois à l’issue de la première affectation ». 
 
La mutation de M. B... à la préfecture de La Réunion à compter du 1er mars 2021 résulte de l’impossibilité dans laquelle ce fonctionnaire se trouvait de prolonger son séjour en Polynésie-française, conformément aux dispositions de l’article 2 du décret du 26 novembre 1996. Dès lors, il ne se trouvait pas dans le cas que prévoit le 1° du II de l’article 24 du décret du 22 septembre 1998, dans lequel, le changement d'affectation résultant d’une demande de l’agent, l’indemnité forfaitaire de frais de changement de résidence à laquelle il a droit est limitée à 80 %. Dans ces conditions, aucune disposition ne faisait obstacle à ce que cette indemnité soit versée au taux plein de 100 %.  
 
Il résulte de ce qui précède que M. B... est fondé à soutenir que c’est à tort, que par le jugement attaqué, les premiers juges ont appliqué une réduction de 20 % en condamnant le haut-commissaire de la République en Polynésie française à lui verser son complément d’IFCR.  
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 
Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 22 septembre 1998 fixant les montants des indemnités forfaitaires de changement de résidence prévues aux articles 39 et 40 du décret n° 98-844 du 22 septembre 1998 : « Le montant de l'indemnité forfaitaire prévue à l'article 40 du décret du 22 septembre 1998 susvisé est déterminé à l'aide de la formule suivante : / Pour l'agent : / I = 365, 88 + (0, 07 x VD), si le produit VD est égal ou inférieur à 110 000 ; / I = 564, 07 + (0, 04 x VD), si le produit VD est supérieur à 110 000. / Pour le conjoint et toute personne à charge est ajoutée l'indemnité calculée de la façon suivante : / I = (365, 88 + (0, 07 x VD)) / 2 si le produit VD est égal ou inférieur à 110 000. / I = (564, 07 + (0, 04 x VD)) / 2 si le produit VD est égal ou supérieur à 110 000. / dans laquelle : / I est le montant de l'indemnité forfaitaire exprimé en euros ; / D est la distance kilométrique mesurée d'après l'itinéraire le plus court par la route ou la distance orthodromique exprimée en kilomètres entre l'ancienne et la nouvelle résidence ; / V est le volume du mobilier transporté, fixé forfaitairement ainsi qu'il suit, en mètres cubes : pour l’agent 14 / pour le conjoint 18 / par enfant (…) 3.5 (…) ». 
 
Il résulte des dispositions précitées de l’arrêté du 22 septembre 1998 que la distance orthodromique entre Papeete et Paris est de 15 703 km et il n’est pas contesté que la distance orthodromique entre Paris et Saint-Denis est de 9 345 km. La distance kilométrique du changement de résidence de M. B..., de son épouse et de ses deux enfants est donc de 25 048 km. M. B... pouvait donc prétendre à une prise en charge de ses frais de changement de résidence à hauteur de 564,07 + (0,04 x 350 672) + ((564,07 + (0,04 x 450 864)) / 2) + ((564,07 + (0,04 x 175 336)) / 2), soit 27 679,02 euros. Il y a donc lieu d’enjoindre au haut-commissaire de la République en Polynésie française de lui verser la somme de 5 752,43 euros, déduction faite des sommes qu’il a déjà perçues, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 
Sur les intérêts et leur capitalisation : 
 
M. B... a droit, sur la somme mentionnée au point 19, aux intérêts au taux légal à compter du 1er avril 2021, date à laquelle l’administration a reçu sa demande de remboursement, ainsi qu’à la capitalisation de ces intérêts au 1er avril 2022, date à laquelle ceux-ci étaient alors dus pour une année entière, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette dernière date. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros à verser à M. B... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
DECIDE : 
 
 
 
Article 1er :  
La requête du ministre de l’intérieur et des outre-mer est rejetée.  
 
Article 2 :  
Le jugement n° 2100671 du 21 novembre 2023 du tribunal administratif de La Réunion est réformé en tant qu’il a limité à 80 % le montant de l’indemnité forfaitaire de changement de résidence à laquelle a droit M. B... au titre de l’article 40 du décret du 22 septembre 1998. 
 
Article 3 :  
Il est enjoint au haut-commissaire de la République en Polynésie française de verser à M. B... la somme de 5 752,43 euros, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt, assortie des intérêts au taux légal à compter du 1er avril 2021, capitalisés au 1er avril 2022, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette dernière date. 
 
Article 4 :  
L’Etat versera à M. B... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 5 :  
Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 6 :  
Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur et des outre-mer, au haut-commissaire de la République en Polynésie française et à M. A... B.... 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 26 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Balzamo, présidente, 
Mme Molina-Andréo, présidente-assesseure, 
M. Bureau, premier conseiller, 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur,  
 
 
 
 
V. BUREAU 
La présidente, 
 
 
 
 
                   E. BALZAMO 
La greffière, 
 
 
 
 
S. LARRUE 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.