CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 9 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure :  
  
La société Ostrevent Développement a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner la communauté de communes Cœur d’Ostrevent (CCCO) à lui verser la somme de 16 351 804 euros en indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de la rupture fautive des pourparlers initiés depuis 2006 et de promesses non tenues concernant la vente de terrains pour la réalisation d’une opération de promotion immobilière. 
 
Par un jugement n° 2108068 du 25 mars 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête, enregistrée le 29 mai 2024, la société Ostrevent Développement, représentée par Me Guichaoua et Me Cavet, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du 25 mars 2024 ; 
 
2°) de condamner la CCCO à lui verser la somme de 16 351 804 euros ; 
 
3°) de mettre à la charge de la CCCO une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé,  
- la CCCO se trouvant subrogée dans les droits et obligations de la société d’économie mixte SEPAC, l’indemnisation due par cette dernière sur le fondement de sa responsabilité extracontractuelle incombe à la communauté de communes. Par ailleurs, dès avant 2013, la CCCO était directement engagée dans des négociations avec elle,  
- la rupture des pourparlers n’étant pas dûment justifiée par un motif d’intérêt général, cette rupture est fautive,  
- par ailleurs, la CCCO lui a donné à tort l’assurance qu’un contrat serait signé, si bien que sa responsabilité est engagée, 
- elle a subi un préjudice constitué par les dépenses exposées pendant quinze ans pour assurer la concrétisation du projet à hauteur de 3 076 804 euros et par les gains non réalisés du fait de l’impossibilité de réaliser le projet qu’elle estime à une somme comprise entre 13 275 000 euros et 19 441 000 euros. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2024, la communauté de communes Cœur d’Ostrevent (CCCO), représentée par Me Salamand, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Ostrevent Développement au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Thulard, premier conseiller, 
- les conclusions de M. Degand, rapporteur public, 
- et les observations de Me Zaroukian, représentant la communauté de communes Cœur d’Ostrevent. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Ostrevent développement a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner la communauté de communes Cœur d’Ostrevent (CCCO) à lui verser une somme de 16 351 804 euros en indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison d’une rupture fautive de pourparlers initiés à compter de 2006 et de promesses non tenues concernant la vente de terrains pour la réalisation d’une opération de promotion immobilière dans le cadre de l’aménagement de la zone d’activité concertée (ZAC) de la Renaissance à Somain. Par un jugement du 25 mars 2024 dont la société Ostrevent développement interjette appel, le tribunal a rejeté sa demande.  
 
Sur la régularité du jugement : 
 
Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». 
 
Par son jugement contesté, le tribunal administratif de Lille a rejeté les conclusions à fin d’indemnisation présentées par la société Ostrevent développement à l’encontre de la CCCO au titre de la période antérieure à 2013 au motif pris de ce que la responsabilité de la communauté de communes ne saurait être engagée du fait des agissements des sociétés d’économie mixte SEPEC et Adévia qui avaient alors en charge la commercialisation des terrains de la ZAC de la Renaissance, après avoir spécifiquement motivé cette solution en droit comme en fait. Dans ces conditions, la société appelante n’est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé en méconnaissance de l’article L. 9 précité. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
En ce qui concerne le cadre juridique : 
 
Une personne publique qui a engagé une procédure de passation d’un contrat ne saurait être tenue de conclure le contrat. Elle peut décider, sous le contrôle du juge, de renoncer à le conclure pour un motif d’intérêt général. Cette décision n’est pas de nature à engager sa responsabilité pour faute. 
 
Dans une telle hypothèse, la responsabilité de la personne publique peut toutefois être mise en cause lorsqu’elle a, au cours de la procédure de passation, commis des fautes, par exemple en incitant un ou des candidats à engager des dépenses en pure perte ou en leur donnant, à tort, l’assurance que le contrat serait signé. Dans ce cas, le candidat peut prétendre à la réparation des préjudices imputables à ces fautes, sous réserve du partage de responsabilité découlant le cas échéant de ses propres fautes. 
 
En revanche, la perte du bénéfice que le partenaire pressenti, qui ne peut se prévaloir d’aucun droit à la conclusion du contrat, escomptait de l’opération ne saurait, en toute hypothèse, constituer un préjudice indemnisable. 
 
En ce qui concerne l’absence de conclusion d’un contrat entre la CCCO et la société Ostrevent Développement : 
 
Si la société appelante doit être regardée comme faisant valoir qu’aucun motif d’intérêt général justifierait le choix de la CCCO de ne pas conclure de contrat avec elle en dépit de négociations portant sur la cession de terrains compris dans le périmètre de la ZAC de la Renaissance, il résulte au contraire de l’instruction que la communauté de communes a fait le choix en 2021 de céder ou réserver les terrains en cause à une autre entreprise, qui s’était engagée à déposer rapidement une demande de permis de construire dans le cadre d’un projet d’implantation de nature à créer plusieurs centaines d’emplois. Alors que, par ailleurs, la société Ostrevent développement n’établit en rien avoir été en mesure en 2021 de proposer à la CCCO un projet comparable, il en résulte que le choix de la collectivité de ne pas conclure avec elle un contrat de cession de terrains dans le cadre de l’aménagement de la ZAC de la Renaissance répondait bien à un motif d’intérêt général. Il ne peut donc, conformément au principe rappelé au point 4, engager la responsabilité pour faute de la CCCO.  
 
En ce qui concerne les fautes invoquées au cours des négociations préalables à la conclusion éventuelle d’un contrat entre la CCCO et la société Ostrevent développement : 
 
En premier lieu, il résulte de l’instruction qu’une concession d’aménagement pour l’aménagement de la ZAC de la Renaissance a été conclue en 2005 entre la communauté de communes de l’Est Douaisis, aux droits et obligations de laquelle est depuis venue la CCCO, et la société d’économie mixte SEPAC, aux droits et obligations de laquelle est ensuite venue une autre société d’économie mixte, ADEVIA. Cette convention est restée en vigueur jusqu’au 31 décembre 2013. Dans ce cadre, une promesse de vente des terrains correspondant au secteur 1 de la ZAC a été conclue le 19 décembre 2006 entre la société Ostrevent développement et la SEPAC. Les conditions suspensives qui l’assortissaient n’ayant pas été intégralement levées, elle est devenue caduque. Par la suite, quatre promesses de vente portant sur les secteurs 1, 2, 3 et 4 de la ZAC de la Renaissance ont été signées le 24 mars 2010 entre la société Ostrevent développement et ADEVIA. De même, en l’absence de levée de l’ensemble des conditions suspensives les assortissant, ces promesses sont devenues caduques. 
 
Il en résulte que jusqu’en 2010, alors que les SEM en charge de l’aménagement de la ZAC de la Renaissance avaient conclu des promesses de vente, actes de nature contractuelle, avec la société appelante, celle-ci ne saurait demander une indemnisation sur le fondement de la responsabilité qu’elle invoque et qui a été rappelé aux points 4 et 5 du présent arrêt. Alors que, par ailleurs, la société Ostrevent développement ne se prévaut pas d’une éventuelle faute contractuelle commise par la SEPAC ou ADEVIA et se rattachant aux promesses de vente signées les 19 décembre 2006 et 24 mars 2010, aucune indemnité ne saurait être mise à la charge de la CCCO au titre de la période comprise entre 2005 et 2010, nonobstant les stipulations de l’article 25 de la concession d’aménagement prévoyant une subrogation de plein droit de la collectivité publique dans les droits et obligations de l’aménageur.  
 
En deuxième lieu, au titre de la période comprise entre 2010 et le 31 décembre 2013 au cours de laquelle demeurait en vigueur la concession d’aménagement de la ZAC de la Renaissance, la société requérante ne produit que trois comptes rendus de réunion en date des 31 janvier 2012, 13 avril et 23 octobre 2012 dont elle infère uniquement, au demeurant à raison, que les éventuelles obligations d’ADEVIA ont été transmises à la CCCO en sa qualité de subrogée. Ce faisant, elle n’assortit pas son moyen selon lequel ADEVIA ou la CCCO auraient commis des fautes au cours de cette période consistant à lui donner, à tort, l’assurance qu’un contrat de vente serait signé des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé.  
 
En toute hypothèse, il résulte de la lecture de ces comptes rendus, qu’une telle assurance n’a pas été donnée en ce qui concerne le secteur 3, ADEVIA faisant valoir ne pas encore disposer de la maîtrise foncière de l’ensemble des terrains le composant et indiquant que celle-ci était un préalable à toute vente. Il en est de même en ce qui concerne le secteur 4 dès lors que le compte rendu du 23 octobre 2012 faisait valoir que l’option de la signature d’un pacte de préférence avec la société Ostrevent développement n’avait pas été retenue. En ce qui concerne le secteur 1, les discussions alors en cours portaient sur la signature d’un acte authentique réitérant la vente, en exécution par conséquent des promesses de vente précédentes, lesquelles sont de nature contractuelle. L’absence de réalisation de cette vente n’est ainsi pas de nature à engager la responsabilité extracontractuelle de l’administration, contrairement à ce que soutient l’appelante. Enfin, en ce qui concerne le secteur 2, il est indiqué qu’était envisagée entre ADEVIA et la société Ostrevent développement la signature d’un « pacte de préférence ». Il résulte de l’instruction qu’un tel pacte ne consistait pas en un acte de vente mais simplement en la réservation de terrains au profit de la société appelante pendant un temps déterminé, la vente ne se réalisant qu’en cas de transmission par la société Ostrevent développement à l’aménageur d’une offre répondant à des conditions prédéfinies. Dans ces conditions, la société appelante n’est pas fondée à demander une indemnisation pour des préjudices en lien une faute consistant à lui avoir donné à tort l’assurance de la conclusion d’un contrat de cession des terrains composant le secteur 2 de la ZAC de la Renaissance.  
 
En troisième et dernier lieu, au titre de la période comprise entre le 1er janvier 2014, date à compter de laquelle la CCCO s’est chargée en propre de l’aménagement de la ZAC de la Renaissance, et 2021, date à laquelle la CCCO a cédé une partie des terrains de cette ZAC à une société, il ne résulte pas de l’instruction, ainsi que l’avaient estimé à raison les premiers juges, que la communauté de communes aurait donné à tort l’assurance à l’appelante qu’elle conclurait avec elle un contrat de vente. Ainsi, si par un courrier du 19 février 2015, la communauté de communes a informé la société requérante de sa participation à hauteur de 50% au financement d’une étude réalisée par Réseau Ferré de France pour la redynamisation du site ferroviaire de Somain, elle n’a formulé à cette occasion aucun engagement en vue de la vente de terrains. Il ne résulte pas non plus de l’instruction que la société requérante a candidaté avec succès à un appel d’offres qui aurait été conjointement lancé par une société de chimie allemande et une société de logistique en vue de l’éventuelle implantation d’équipements au sein de la ZAC de la Renaissance, le président de la communauté de communes ayant conditionné la cession de terrains à un tel succès ainsi qu’il résulte des termes même d’un courrier de la société Ostrevent développement du 3 juin 2016 contresigné par un représentant de la CCCO. En outre, si par un courrier du 10 avril 2019, la communauté de communes a réservé à la société requérante, pour trois mois, à compter du 23 avril 2019, plusieurs parcelles situées sur le terrain d’assiette de la ZAC, pour permettre à la société d’étudier la faisabilité d’un projet d’implantation logistique, il n’apparaît pas que la société requérante a mené à terme ce projet et que cette absence serait imputable à l’administration. De même, la circonstance que, par un courrier du 25 septembre 2020, la société requérante a unilatéralement proposé de mener l’ensemble des études relatives au développement de l’extension de la ZAC de la Renaissance ne saurait caractériser l’existence d’un quelconque engagement de la CCCO à lui vendre des terrains. Enfin, si, contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, certains courriels du directeur en charge du développement économique de la CCCO ont été adressés en 2020 et 2021 à un représentant de la société Ostrevent développement, il ne ressort pas des termes employés par ce dernier qu’il se serait engagé à ce que la communauté de communes vende des terrains à l’appelante. Dans ces conditions, la communauté de communes s’est en réalité contentée tout au long de cette période d’informer la société appelante et de faciliter, par exemple par la conclusion d’un accord de réservation, la prospection par la société Ostrevent développement d’acheteurs potentiels de terrains au sein de la ZAC de la Renaissance, sans jamais lui promettre à tort la conclusion de contrats de vente. Dans ces conditions, la société Ostrevent développement n’est pas fondée à soutenir que la communauté de communes aurait commis des fautes au cours de la procédure préalable à l’éventuelle passation d’un contrat de vente.  
 
Il résulte de ce qui précède qu’en l’absence de toute faute prouvée commise par l’administration ou ses subrogeants, les conclusions indemnitaires présentées par la société Ostrevent développement ne peuvent être que rejetées. Par suite, elle n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. 
 
 
 
 
 
 
Sur les frais de l’instance : 
 
En application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Ostrevent développement la somme de 2 500 euros en remboursement des frais exposés par la CCPO et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la société soit mise à la charge de la communauté de communes, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.  
 
 
DECIDE: 
 
 
Article 1er : La requête de la société Ostrevent développement est rejetée. 
 
Article 2 : La société Ostrevent développement versera à la communauté de communes Cœur d’Ostrevent la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Ostrevent Développement et à la communauté de communes Cœur d’Ostrevent. 
 
 
Délibéré après l’audience du 26 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, 
- M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur, 
- M. Vincent Thulard, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
Signé : V. Thulard 
La présidente de la 1ère chambre 
 
Signé : G. Borot 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : N. Roméro 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
Nathalie Roméro