CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 2 avril 2026

Vu la procédure suivante :  
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société civile immobilière (SCI) OFCOG a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler l’arrêté du 7 juillet 2021 par lequel le maire de la commune de Nice a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la rénovation et de l’extension d’un établissement hôtelier, ainsi que l’avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France (ABF) du 5 mai 2021, la décision du 25 octobre 2021 par laquelle le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur a rejeté son recours administratif contre l’avis de l’ABF, et enfin la décision implicite par laquelle le maire de Nice a rejeté son recours gracieux formé le 9 septembre 2021 contre le refus de permis de construire.  
 
Par un jugement n° 2106718 du 18 janvier 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.  
  
  
Par une requête et un mémoire enregistrés les 22 mars 2024 et 22 août 2025, la SCI OFCOG, représentée par Me Blais, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :  
  
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 18 janvier 2024 ; 
  
2°) d’annuler l’arrêté du maire de Nice du 7 juillet 2021 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 9 novembre 2021 ;  
  
3°) d’enjoindre au maire de Nice de lui délivrer un permis de construire dans un délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Nice une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle soutient que : 
  
- si le refus d’accord de l’architecte des bâtiments de France du 5 mai 2021 a disparu de l’ordonnancement juridique, le refus d’accord du préfet de région du 25 octobre 2021 qui s’y est substitué est lui-même illégal ;  
- l’illégalité de la décision du préfet de région entache d’illégalité le refus de permis de construire ; 
- la commission régionale du patrimoine et de l’architecture a été irrégulièrement convoquée en violation des articles R. 611-27 et R. 611-28 du code du patrimoine ; 
- la directrice régionale des affaires culturelles ne bénéficiait pas d’une délégation lui permettant de signer la décision prise sur recours contre l’avis de l’architecte des bâtiments de France ;  
- la décision du préfet de région est entachée d’erreur de fait et d’erreur manifeste d’appréciation : la modification de la toiture ne porte pas atteinte à l’esthétique des lieux ; l’extension projetée rue Meyerber a un faible impact visuel ; aucune atteinte aux monuments historiques avoisinants n’est alléguée ; 
- la décision du préfet est fondée à tort sur la convention liant la France à l’UNESCO au titre de l’inscription de Nice sur la liste du patrimoine mondial ; 
- l’inscription sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO du 27 juillet 2021 et l’article 24 des dispositions générales du plan local d’urbanisme métropolitain (PLUm) entrés en vigueur le 25 novembre 2019 ne peuvent lui être opposés alors qu’elle bénéficiait d’un certificat d’urbanisme délivré le 2 juillet 2019 ; 
- le projet respecte le référentiel environnemental « BDM » ; 
- aucune autorisation d’occupation du domaine public n’était requise dès lors que les oriels en saillie sur la façade Est respectent l’article 2.1.3.1. de la zone UBb du PLUm ; 
- elle a en tout état de cause saisi sur ce point les services de la métropole et le principe de l’achat des surplombs a été validé ; 
- le maire pouvait au surplus assortir le permis de construire de prescriptions sur ce point ; 
- l’étude de sécurité publique prévue par l’article R. 114-1 1°b) du code de l’urbanisme n’était pas requise ; 
- le service instructeur n’a en outre formé aucune demande de pièce complémentaire sur ce point ; 
- le maire pouvait assortir le permis de construire d’une prescription spéciale tendant à la production d’une telle étude ;  
- le projet prévoyait 23 places de stationnement dont une place pour personne à mobilité réduite au rez-de-chaussée, et non 22 places ;  
- l’architecte des bâtiments de France a donné son accord sur les précédentes modifications de l’immeuble soumises à autorisations d’urbanisme.  
 
  
Par un mémoire en défense enregistré le 22 juillet 2025, la ministre de la culture, représentée par Me Rivoire, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI OFCOG une somme de 3 000 euros à verser à l’Etat sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle fait valoir que : 
les conclusions dirigées contre l’avis conforme défavorable du préfet de région du 25 octobre 2021 sont irrecevables ;  
les moyens invoqués contre l’avis du préfet sont infondés ; 
le maire de Nice étant tenu par l’avis du préfet de refuser le permis de construire, les moyens invoqués contre les autres motifs de refus du permis sont inopérants. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 29 juillet 2025, la commune de Nice, représentée par Me Ollier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI OFCOG une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle fait valoir que : 
la requête est irrecevable dès lors que la SCI OFCOG ne justifie ni sa qualité de propriétaire, ni sa représentation par une personne habilitée ; 
les conclusions dirigées contre l’avis conforme défavorable du préfet de région du 25 octobre 2021 sont irrecevables ;  
les moyens tirés, par voie d’exception, de l’illégalité de l’avis du préfet de région sont infondés ; 
les autres moyens invoqués contre le refus de permis de construire ne sont pas fondés.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier, 
 
 
Vu : 
- le code du patrimoine ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Hameline, rapporteure, 
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, 
- les observations de Me Blais, avocat de la SCI OFCOG, et celles de Me Taddei, avocat de la ministre de la culture. 
 
Une note en délibéré présentée pour la SCI OFCOG a été enregistrée le 19 janvier 2026.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
  
1. La SCI OFCOG a déposé une demande de permis de construire en vue de la surélévation et de l’extension des bâtiments de l’hôtel Westminster situé 27 promenade des Anglais à Nice sur une parcelle cadastrée KV n° 225, impliquant la création de 2 715 m² de surface de plancher supplémentaire. Par un arrêté du 7 juillet 2021 pris après avis conforme défavorable de l’architecte des bâtiments de France du 5 mai 2021, le maire de la commune de Nice a refusé de lui délivrer le permis de construire demandé. La SCI OFCOG a adressé un recours administratif à la commune de Nice le 9 septembre 2021 contre le refus de permis de construire, qui a été implicitement rejeté. Elle a par ailleurs formé un recours administratif préalable obligatoire auprès du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur contre l’avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France, qui a été rejeté par le préfet le 25 octobre 2021. Par un jugement du 18 janvier 2024, dont la SCI OFCOG relève appel, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté de refus de permis de construire, de la décision implicite de rejet de son recours gracieux par le maire de Nice et de la décision du préfet de région du 25 octobre 2021 rejetant son recours contre l’avis de l’architecte des bâtiments de France.  
 
 
Sur la légalité de l’arrêté de refus de permis de construire : 
 
2. Aux termes de l’article R. 424-14 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. (…) ».  
  
3. Il résulte de ces dispositions que la délivrance d’un permis de construire est subordonnée, lorsque les travaux envisagés sont situés dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit ou en co-visibilité avec celui-ci, à l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France ou, lorsque celui-ci a été saisi, du préfet de région. Si l’avis de celui-ci se substitue alors à celui de l’architecte des bâtiments de France, l’ouverture d’un tel recours administratif, qui est un préalable obligatoire à toute contestation de la position ainsi prise au regard de la protection d’un édifice classé ou inscrit, n’a ni pour objet ni pour effet de permettre l’exercice d’un recours contentieux contre cet avis. La régularité et le bien-fondé de l’avis de l’architecte des bâtiments de France ou, le cas échéant, de la décision du préfet de région peuvent en revanche être contestés à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de refus du permis de construire et présenté par une personne ayant un intérêt pour agir. 
 
4. L’architecte des bâtiments de France, saisi sur le fondement des articles L. 621-30 et suivants du code du patrimoine en raison de la situation de l’hôtel Westminster dans le périmètre de protection de l’hôtel Négresco, du Palais de la Méditerranée et de la villa Masséna classés monuments historiques, a refusé le 5 mai 2021 de donner son accord au projet d’extension du bâtiment faisant l’objet de la demande de permis de construire. La SCI OFCOG a formé devant le préfet de la région Provence Alpes-Côte d’Azur, en application de l’article R. 424-14 du code de l’urbanisme, un recours administratif préalable obligatoire contre ce refus d’accord de l’architecte des bâtiments de France. Le préfet de région a, le 25 octobre 2021, refusé à son tour de donner son accord sur les travaux envisagés. Ce refus d’accord s’est ainsi substitué à celui de l’architecte des bâtiments de France qui a disparu de l’ordonnancement juridique. La SCI OFCOG est, dans ces conditions, recevable à exciper de l’illégalité, pour des motifs de régularité ou de bien-fondé, du refus d’accord du préfet de la région Provence Alpes-Côte d’Azur du 25 octobre 2021, à l’appui de ses conclusions dirigées contre le refus de permis de construire en litige.  
  
 
 
5. La décision de refus d’accord du préfet de région du 25 octobre 2021 porte la signature de Mme B... A..., directrice régionale des affaires culturelles de Provence Alpes-Côte d’Azur agissant par délégation du préfet. Il résulte toutefois des termes de l’arrêté du préfet de la région Provence Alpes-Côte d’Azur du 22 juin 2021, publié au recueil des actes administratifs spécial du 24 juin 2021, que si par son article 1er il a donné délégation à Mme A... pour signer « tous les actes, documents administratifs » et tous actes, rapports, conventions, certificats « dans le cadre des missions relevant de sa direction », son article 2 exclut expressément du champ de la délégation de l’intéressée les « actes défavorables faisant grief à des tiers notamment (…) les décisions de refus, lorsqu’ils relèvent d’une appréciation discrétionnaire ». Le refus d’accord du préfet de région qui confirme, en réponse à un recours administratif, le refus d’accord de l’architecte des bâtiments de France sur une demande de permis de construire, intervient après une nouvelle appréciation portée sur le projet et constitue par lui-même un acte défavorable faisant grief au pétitionnaire dès lors qu’il place l’autorité compétente en situation de compétence liée pour refuser l’autorisation d’urbanisme sollicitée, sans qu’y fasse obstacle la circonstance qu’il a le caractère d’un acte préparatoire. Par suite, le refus d’accord du préfet de la région Provence Alpes-Côte d’Azur du 25 octobre 2021 faisait partie des actes exclus du champ de la délégation conférée par le préfet à la directrice régionale des affaires culturelles. Dès lors, ainsi que le fait valoir la SCI OFCOG, il est entaché d’illégalité en raison de l’incompétence de son signataire. 
 
6. Toutefois, le refus de permis de construire en litige est fondé non seulement sur le refus d’accord de l’autorité compétente au titre de la protection des monuments historiques, mais également sur plusieurs autres motifs, tirés de ce que la SCI OFCOG n’a pas justifié d’un titre l’habilitant à construire des oriels en surplomb sur le domaine public, qu’elle n’a pas produit d’étude de sécurité publique au titre des articles L. 114-1 et R. 114-1 du code de l’urbanisme, que le projet méconnaissait les dispositions de l’article 12 de la zone UAah du plan local d’urbanisme relatives au nombre de places de stationnement exigées, et enfin que le dossier de demande ne comportait pas d’attestation de prise en compte d’un référentiel environnemental en violation de l’article 24 des dispositions générales du plan local d’urbanisme métropolitain. Dès lors, l’illégalité du refus d’accord du préfet de région pour les raisons indiquées au point 5 ne saurait entraîner l’annulation de la décision de refus de permis de construire prise par le maire de Nice que si aucun des autres motifs mentionnés par cette décision ne suffit par ailleurs à justifier le refus opposé à la société pétitionnaire.  
 
7. En premier lieu, s’agissant du motif tiré du défaut de qualité de la SCI OFCOG pour présenter la demande de permis en violation des articles R. 423-1 et R. 431-13 code de l’urbanisme dès lors qu’elle ne disposait pas d’autorisation d’occuper le domaine public, il ressort des pièces du dossier que le projet d’extension latérale de l’hôtel à l’est comporte des ouvertures en oriels formant saillie, en surplomb de la rue Meyerbeer qui constitue le domaine public de la métropole Nice Côte d’Azur. La société requérante ne démontre pas que les dispositions du plan local d’urbanisme applicables au projet la dispensaient d’obtenir l’accord de l’autorité gestionnaire du domaine public routier pour la réalisation de ces oriels en surplomb. Si elle fait valoir qu’elle a saisi les services de la métropole et qu’elle aurait obtenu la validation du principe d’une acquisition des surplombs après avis du service des domaines sur le prix d’achat, elle ne l’établit pas par les seuls échanges de courriels qu’elle produit, et ne justifie pas d’une autorisation sur ce point. Enfin, la SCI OFCOG ne peut utilement se prévaloir de ce que le maire de Nice aurait pu lui délivrer un permis de construire en l’assortissant de prescriptions à cet égard, cette circonstance n’étant en toute hypothèse pas de nature à entacher le motif de refus d’illégalité. Le maire de Nice a dès lors légalement pu lui opposer ce motif pour refuser de lui délivrer le permis de construire sollicité.  
 
8. En second lieu, il est constant que les dispositions du plan local d’urbanisme de la commune de Nice modifié le 1er février 2018, en vigueur à la date du certificat d’urbanisme obtenu par la SCI OFCOG le 2 juillet 2019, exigeaient la réalisation d’un total de 23 places de stationnement pour l’extension de l’établissement hôtelier impliquant la création de 2715 m² de surface de plancher supplémentaire, par application des dispositions combinées de l’article 12 du règlement de la zone UAah prévoyant une place pour 120 m² de surface de plancher et de l’article 14 des dispositions générales du plan local d’urbanisme relatif aux extensions et démolitions/reconstructions de bâtiments existants. La société pétitionnaire justifie disposer de 22 nouvelles places de stationnement des véhicules par un contrat de location de longue durée d’emplacements dans un parc privé de stationnement voisin de l’hôtel, qu’elle produit à l’appui de sa demande. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’emplacement identifié dans le prolongement de l’accès des véhicules depuis la rue Meyerbeer à proximité immédiate d’un ascenseur permettant d’accéder à la partie ouverte au public de l’hôtel, sur les plans du rez-de-chaussée des dossiers de sécurité incendie et d’accessibilité du projet, constituerait une place de stationnement, alors qu’il résulte du contenu de la demande et notamment de la notice d’accessibilité PMR que cet emplacement a une fonction de dépose-minute pour l’accès à l’hôtel des personnes à mobilité réduite. Par suite, le projet ne justifiant pas du nombre exigé de 23 places de stationnement, le maire de Nice a pu sans erreur de fait constater qu’il méconnaissait les dispositions précitées du plan local d’urbanisme.  
  
9. Il résulte de ce qui précède que les deux motifs exposés aux points 7 et 8 suffisaient à justifier le refus de permis de construire opposé par le maire de Nice à la SCI OFCOG. Par suite, celle-ci n’est pas fondée à se plaindre de ce que par le jugement contesté, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du maire de Nice du 7 juillet 2021 et de la décision de rejet de son recours gracieux contre celui-ci.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction :  
 
10. Le présent arrêt qui rejette les conclusions de la société requérante à fin d’annulation du refus de permis de construire en litige n’implique nécessairement le prononcé d’aucune injonction à l’égard de la commune de Nice. Les conclusions présentées par la SCI OFCOG à fin d’injonction doivent dès lors être rejetées.  
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Nice, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la ministre de la culture et par la commune de Nice à l’encontre de la SCI OFCOG sur le fondement des mêmes dispositions.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
D É C I D E 
 
Article 1er : La requête de la SCI OFCOG est rejetée.  
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la ministre de la culture et la commune de Nice sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière OFCOG, à la commune de Nice et à la ministre de la culture. 
 
 
Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026, où siégeaient : 
 
- M. Portail, président, 
- M. Hameline, présidente-assesseure, 
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 avril 2026.