TA06 · 2ème Chambre — 18 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 décembre 2021 et 15 septembre 2023, la société civile immobilière OFCOG, prise en la personne de son gérant en exercice et représentée par Me Blais, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 7 juillet 2021 par lequel le maire de la commune de Nice a refusé le permis de construire n° PC 06088 20 S0268 en vue de la rénovation, de la restructuration et de l'extension de l'hôtel " Westminster ", sis sur un terrain cadastré section KZ n° 0225 au 27, Promenade des Anglais à Nice, ensemble la décision par laquelle le maire de la commune de Nice a implicitement rejeté son recours gracieux formé le 9 novembre 2021 ; 
 2°) d'annuler la décision du 25 octobre 2021 par laquelle le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a rejeté son recours gracieux contre l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France du 5 mai 2021, ensemble l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France du 5 mai 2021 ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Nice de lui délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Nice la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La société soutient que : 
 - l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 5 mai 2021 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - l'avis du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur du 25 octobre 2021 est entaché d'un vice de procédure du fait de la convocation irrégulière des membres de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture, est signé par une autorité incompétente et est entaché d'une erreur de droit (en ce qu'il n'est pas fondé sur la protection des abords des monuments historiques) et d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - l'arrêté du 7 juillet 2021 du maire de Nice est entaché d'un défaut de base légale (en ce que les dispositions de l'article 24 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole Nice Côte d'Azur ne sont pas opposables), méconnait l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme (en ce qui concerne la construction des oriels en surplomb du domaine public), méconnait les dispositions des articles L. 114-1 et R. 114-1 du code de l'urbanisme relatives à l'étude préalable de sécurité publique, et méconnait l'article 12 de la zone UAah du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nice et l'article L. 151-33 code de l'urbanisme, relatifs au stationnement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2023, le préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur, représenté par Me Citeau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société civile immobilière OFCOG au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Le préfet fait valoir que : 
 - les conclusions à fin d'annulation de l'avis du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur sont irrecevables ; 
 - les conclusions à fin d'annulation de l'avis de l'architecte des bâtiments de France sont irrecevables ; 
 - aucun des moyens soulevés n'est au demeurant fondé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juillet 2023, la commune de Nice, prise en la personne de son maire en exercice, conclut au rejet de la requête. 
 La commune fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 décembre 2023 : 
 - le rapport de M. Combot ; 
 - les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Blais, représentant la société civile immobilière OFCOG ; 
 - et les observations de Me Citeau, représentant la préfecture de la région Provence, Alpes Côte d'Azur et des Bouches-du-Rhône. 
 Une note en délibéré, présentée par société civile immobilière OFCOG, a été enregistrée le 5 Janvier 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté en date du 7 juillet 2021, le maire de la commune de Nice a refusé de délivrer à la société civile immobilière (ci-après, " SCI ") " OFCOG " le permis de construire n° PC 06088 20 S0268 en vue de la rénovation, de la restructuration et de l'extension de l'hôtel " Westminster " sis sur un terrain cadastré section KZ n° 0225 au 27, Promenade des Anglais à Nice. Par courrier du 9 septembre 2021, la SCI OFCOG a formé un recours gracieux auprès de l'autorité communale, rejeté par le maire de Nice par décision du 9 novembre 2021. La SCI OFCOG demande au tribunal, outre d'annuler l'arrêté du 7 juillet 2021 du maire de Nice ainsi que la décision du 9 novembre 2021 rejetant son recours gracieux, d'annuler également la décision du 25 octobre 2021 par laquelle le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a rejeté son recours gracieux formé contre l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France émis le 5 mai 2021, ensemble ledit avis. 
 Sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation de l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 5 mai 2021 et de l'avis du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur du 25 octobre 2021 : 
 2. Au terme de l'article R. 423-54 : " Lorsque le projet situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, l'autorité compétente recueille l'accord ou, pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine, l'avis de l'architecte des Bâtiments de France. " L'article R. 423-68 du même code dispose : " Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir approuvé le projet de décision transmis par l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme en cas de désaccord avec l'architecte des Bâtiments de France, dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, est de deux mois. / Le recours doit être adressé au préfet de région par lettre recommandée avec demande d'avis de réception dans le délai de sept jours à compter de la réception par l'autorité compétente de l'accord, de l'accord assorti de prescriptions ou du refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France. Une copie du recours est également adressée à l'architecte des Bâtiments de France, au maire lorsque celui-ci n'est pas l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme et au demandeur. / Le préfet de région statue après consultation de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture. / La décision expresse du préfet de région est notifiée à l'autorité compétente, ainsi qu'au maire s'il n'est pas l'autorité compétente et au demandeur. () ". Enfin, aux termes de l'article R. 424-14 du même code : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. Le demandeur précise lors de sa saisine s'il souhaite faire appel à un médiateur désigné dans les conditions prévues au III de l'article L. 632-2 du code du patrimoine. Dans ce cas, le préfet de région saisit le médiateur qui transmet son avis dans le délai d'un mois à compter de cette saisine. (). 
 3. Il résulte de ces dispositions que la délivrance d'un permis de construire est subordonnée, lorsque les travaux envisagés sont situés dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit ou en co-visibilité avec celui-ci, à l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France ou, lorsque celui-ci a été saisi, du préfet de région. Si l'avis de celui-ci se substitue alors à celui de l'architecte des bâtiments de France, l'ouverture d'un tel recours administratif, qui est un préalable obligatoire à toute contestation de la position ainsi prise au regard de la protection d'un édifice classé ou inscrit, n'a ni pour objet ni pour effet de permettre l'exercice d'un recours contentieux contre cet avis. La régularité et le bien-fondé de l'avis de l'architecte des bâtiments de France ou, le cas échéant, de la décision du préfet de région ne peuvent être contestés qu'à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de refus du permis de construire et présenté par une personne ayant un intérêt pour agir. 
 4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la SCI OFCOG a sollicité, le 20 novembre 2020, la délivrance d'un permis de construire pour de la rénovation, de la restructuration et de l'extension de l'hôtel " Westminster " à Nice. Ce projet étant situé dans le champ de visibilité de plusieurs édifices classés, l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France a été sollicité. Ce dernier a émis un avis défavorable le 5 mai 2021. Le maire de la commune de Nice a pris un arrêté de refus le 7 juillet 2021. La société pétitionnaire a formé un recours administratif préalable obligatoire auprès du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur qui a lui-même émis un avis défavorable sur la demande de permis de construire le 25 octobre 2021, cet avis s'étant alors substitué à celui de l'architecte des bâtiments de France. Par suite, les avis tant de l'architecte des bâtiments de France que du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur ne pouvant pas être directement contestés, les conclusions présentées par la société requérante à fin d'annulation de ces avis sont irrecevables et doivent dès lors être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 7 juillet 2021 du maire de Nice : 
 5. En premier lieu, et ainsi qu'il a été dit précédemment, la société requérante a saisi le préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur en application de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme. Rejetant le recours administratif préalable obligatoire formé par ladite société, le préfet de région a, le 25 octobre 2021, émis à son tour un avis défavorable sur les travaux envisagés, qui s'est ainsi substitué à celui de l'architecte des bâtiments de France, avis qui a donc disparu de l'ordonnancement juridique. Dans ces conditions, alors même que l'arrêté contesté du 7 juillet 2021 a été pris sur le fondement de l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 5 mai 2021, le moyen tiré de ce que cette autorité aurait entaché son avis d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté comme inopérant. 
 6. En deuxième lieu, à l'appui des conclusions susmentionnées, la société requérante entend exciper l'irrégularité de l'avis du 25 octobre 2021 du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur.  
 7. Premièrement, aux termes de l'article R. 611-17 du code du patrimoine : " La commission régionale du patrimoine et de l'architecture comprend trois sections : / () 2° Deuxième section : projets architecturaux et travaux sur immeubles ; () ". L'article R. 611-23 du même code dispose : " Au sein de chaque section de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture, une délégation permanente peut examiner les demandes ou propositions relevant des attributions de la section. Elle peut émettre un avis défavorable au nom de la commission ou se prononcer pour le renvoi de ces demandes ou propositions devant la section réunie en formation plénière. " L'article R. 611-24 du même code dispose : " La délégation permanente de chacune des sections comprend les membres suivants : / 1° Quatre représentants de l'Etat : / a) Deux membres de droit ; / - le directeur régional des affaires culturelles ; / - le conservateur régional des monuments historiques ; / b) Deux membres désignés par le préfet de région au sein des membres nommés de la section concernée ; / 2° Deux membres titulaires d'un mandat électif national ou local : - le président de la commission ; / - un membre désigné par le préfet de région parmi les autres titulaires d'un mandat électif national ou local membres de la section concernée ; / 3° Deux représentants d'associations ou de fondations ayant pour objet de favoriser la connaissance, la protection, la conservation et la mise en valeur du patrimoine, désignés par le préfet de région parmi les représentants d'associations ou de fondations de la section concernée ; / 4° Deux personnalités qualifiées désignées par le préfet de région parmi les personnalités qualifiées de la section concernée. " Enfin, aux termes de l'article R. 611-28 du même code : " La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale, ainsi que l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme sont informées de l'ordre du jour qui les concerne et sont entendues par la commission si elles en font la demande. ". 
 8. En l'espèce, et d'une part, il ressort des pièces du dossier et notamment de la convocation en date du 5 octobre 2021 et du compte-rendu de la séance du 13 octobre 2021 que le projet litigieux a été examiné par la commission permanente de la deuxième section de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture, dont les dix membres étaient présents lors de la séance en cause. Par suite, il ne saurait être soutenu que les membres de la commission auraient été irrégulièrement convoqués. D'autre part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte. Il appartient au juge administratif d'écarter, le cas échéant de lui-même, un moyen tiré d'un vice de procédure qui, au regard de ce principe, ne lui paraît pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée. En statuant ainsi, le juge ne relève pas d'office un moyen qu'il serait tenu de communiquer préalablement aux parties. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de la commune de Nice ou le président de la métropole Nice Côte d'azur aient été informés de la date de la séance de la commission permanente de la deuxième section de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture. Cette circonstance, qui n'a nullement entaché la compétence du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur pour émettre l'avis du 25 octobre 2021 compte tenu du caractère consultatif de la commission, n'a pas eu d'influence sur le sens de la décision prise par le maire de Nice et n'a en tout état de cause pas privé la SCI OFCOG d'une garantie. Il s'ensuit que la société requérante ne saurait soutenir que le défaut d'information du maire de la commune de Nice et du président de la métropole Nice Côte d'Azur aurait entaché l'avis du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur d'un vice de procédure. 
 9. Deuxièmement, par arrêté n° R93-2021-06-22-00016 du 22 juin 2021, publié au recueil des actes administratifs spécial n° R93-2021-094 du 24 juin 2021, accessible tant aux juges qu'aux parties, Mme B A, directrice régionale des affaires culturelles de la région Provence Alpes-Côte d'Azur, a reçu délégation de signature du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur pour signer les actes et document, notamment " la délivrance des autorisations relatives aux dossiers de travaux et d'étude concernant les monuments historiques ", dont l'avis contesté qui concerne ce type de monument dès lors que c'est sur ce fondement que l'avis est requis au titre des dispositions combinées des codes de l'urbanisme et du patrimoine. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'avis du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur manque en fait et doit être écarté. 
 10. Troisièmement, aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. Le demandeur précise lors de sa saisine s'il souhaite faire appel à un médiateur désigné dans les conditions prévues au III de l'article L. 632-2 du code du patrimoine. Dans ce cas, le préfet de région saisit le médiateur qui transmet son avis dans le délai d'un mois à compter de cette saisine. () ". 
 11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet consiste à la rénovation, de la restructuration et de l'extension de l'hôtel " Westminster ", et notamment, selon la notice descriptive du projet, à la création d'une extension entre le bâtiment principal et un bâtiment voisin rue Meyerbeer et à la création d'un rooftop en surélévation du bâtiment principal situé sur la Promenade des Anglais. Le projet est situé dans les abords de plusieurs monuments historiques, notamment l'hôtel " Negresco ", le Palais de la Méditerranée, le musée Massena, tous situés sur le front de mer de la Promenade des Anglais. Il ressort de l'avis du préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur du 25 octobre 2021 que l'hôtel " Westminster " présente avec ces monuments historiques une co-visibilité depuis l'ensemble du domaine public et notamment de la zone d'approche à basse altitude des avions arrivant à l'aéroport de Nice, sur laquelle il convient de porter une attention quant à l'esthétique et la qualité de l'urbanisme, du paysage et des architectures. Il ressort également de cet avis que tant les travaux d'extension entre le bâtiment principal et le bâtiment annexe situé rue Meyerbeer que la démolition de la toiture et la surélévation envisagée nuisent à la configuration initiale de l'hôtel " Westminster " et sont ainsi inappropriés eu égard à l'esthétique de l'ensemble de la zone. Les circonstances que le préfet de région mentionne dans son avis le classement récent de la Promenade des Anglais au patrimoine mondial de l'Unesco, que la toiture de l'hôtel serait en mauvais état et que l'hôtel aurait déjà fait l'objet de nombreuses modifications, ne suffisent pas à démontrer que le préfet aurait fait une inexacte appréciation du projet. Par suite, il doit être considéré que le préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur n'a pas entaché son avis d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 12. En troisième lieu, et dès lors que le maire de la commune de Nice était en situation de compétence liée pour s'opposer à la demande de permis de construire présentée par la SCI OFCOG, les moyens invoqués à l'encontre de l'arrêté litigieux du maire de Nice, tirés de la méconnaissance de l'article 24 des dispositions générales du plan local d'urbanisme de la métropole Nice-Côte d'Azur, de la méconnaissance de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme et des articles L. 114-1 et R. 114-1 du même code, sont, en tout état de cause, inopérants et doivent, par suite, être écartés. 
 13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la SCI OFCOG ainsi que celles présentées à fin d'injonction doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SCI OFCOG demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SCI OFCOG une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'Etat et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société civile immobilière OFCOG est rejetée. 
 Article 2 : La société civile immobilière OFCOG versera à l'Etat une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière OFCOG, au ministre de la culture et à la commune de Nice. 
 Copie en sera adressée au préfet de la région Provence Alpes-Côte d'Azur. 
 Délibéré après l'audience du 21 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président, 
 M. Holzer, conseiller, 
 M. Combot, conseiller, 
 Assistés de Mme Albu, greffière. 
 Décision rendue publique par mise à disposition au greffe, le 18 janvier 2024. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 J. Combot 
 Le président, 
 signé 
 F. Silvestre-Toussaint-Fortesa 
 La greffière, 
 signé 
 C. Albu 
 La République mande et ordonne au ministre de la culture et au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 Ou, par délégation, la greffière