CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 21 avril 2026

Vu la procédure suivante :  
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société Willy Jimmy a demandé au tribunal administratif de Marseille d’annuler l’arrêté du 6 février 2020 par lequel le maire de la commune de Venelles a ordonné l’interruption de travaux entrepris sur la parcelle cadastrée AT n° 27. 
 
Par un jugement n° 2001898 du 9 avril 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.  
  
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête et des mémoires enregistrés les 10 juin, 14 octobre et 17 décembre 2024, la société Willy Jimmy, représentée par Me Ibanez, demande à la Cour :  
  
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 9 avril 2024 ; 
  
2°) d’annuler l’arrêté interruptif de travaux du 6 février 2020 ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
les premiers juges ont entaché leur décision de dénaturation des pièces du dossier et d’erreurs de fait et droit ; 
le maire ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour prendre l’arrêté contesté ; 
les affouillements et exhaussements constatés par procès-verbaux ne sont pas soumis à déclaration préalable selon les critères fixés par l’article R. 421-23 f) du code de l’urbanisme ; 
les surfaces retenues ne pouvaient prendre en compte le creusement de tranchées dispensé de toute formalité en vertu de l’article R. 421-4 du code de l’urbanisme ; 
la procédure contradictoire préalable a été irrégulièrement menée en violation des articles L. 121-1 et L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration ; 
le maire ne pouvait ordonner l’interruption des travaux dès lors que ceux-ci étaient achevés ; 
les travaux s’inscrivent dans la continuité d’une activité commerciale existante au sens des articles 1 et 2 de la zone N1 et du secteur de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) n° 2 du plan local d’urbanisme (PLU) ; 
à supposer que l’article N2 du règlement du PLU interdise toute activité non préexistante, il est illégal au regard de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme ; 
les travaux ne portent pas atteinte au caractère de la zone naturelle comme le démontre le projet d’orientation d’aménagement et de programmation « A... » du PLU en cours de révision ; 
elle n’a pas réalisé de travaux sur le domaine public routier susceptibles d’entrer dans le champ des articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l’urbanisme. 
 
 
Par un mémoire enregistré le 12 septembre 2024, la commune de Venelles, représentée par Me Gouard-Robert, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Willy Jimmy une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle fait valoir que les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 27 novembre 2024, la ministre du logement et de la rénovation urbaine conclut au rejet de la requête. 
  
Elle fait valoir que les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés.  
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
le code de l’urbanisme ; 
le code des relations entre le public et l’administration ; 
l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;  
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Hameline, rapporteure, 
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, 
- les observations de Me Ranson, avocat de la société Willy Jimmy, et celles de Me Gouard-Robert, avocat de la commune de Venelles.  
 
Une note en délibéré présentée pour la société Willy Jimmy a été enregistrée le 2 février 2026.  
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
  
1. La société Willy Jimmy a acquis en 2018 un terrain cadastré AT n° 27 supportant un ancien bâtiment commercial, situé au lieu-dit A... le long de la route départementale RD 556 sur le territoire de la commune de Venelles, en zone naturelle N1 du plan local d’urbanisme de la commune. Des travaux réalisés sur le terrain par la société Willy Jimmy en vue de l’implantation d’une station-service et de cuves de carburant ont fait l’objet de procès-verbaux de constat d’infraction les 3 décembre 2019, 16 décembre 2019 et 21 janvier 2020. Le maire de Venelles, agissant au nom de l’Etat, a, par un arrêté du 6 février 2020, mis en demeure cette société, son gérant ainsi que toutes entreprises intéressées, de cesser immédiatement les travaux entrepris sur le terrain. Par un jugement du 9 avril 2024, dont la société Willy Jimmy relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté interruptif de travaux du 6 février 2020.  
 
 
Sur la légalité de l’arrêté du maire de Venelles du 6 février 2020 : 
 
2. En premier lieu aux termes du premier alinéa de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. ». Et aux termes de l’article L. 480-2 du même code : « Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux (…) ». Selon l’article L. 480-4 de ce code : « Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende (…) ». Enfin, son article L. 610-1 prévoit que : « En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme (…) ».  
 
3. Il résulte de ces dispositions que le maire peut légalement interrompre les travaux pour lesquels a été relevée, par procès-verbal dressé en application de l’article L. 480-1 du même code, une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1.  
 
  
4. Aux termes de l’article R. 421-18 du code de l’urbanisme : « Les travaux, installations et aménagements autres que ceux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme à l'exception : / a) De ceux, mentionnés aux articles R. 421-19 à R. 421-22, qui sont soumis à permis d'aménager ; / b) De ceux, mentionnés aux articles R. 421-23 à R. 421-25, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ». Aux termes de l’article R. 421-23 du même code : « Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : (…) / f) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés (…) ». Et aux termes de l’article R. 421-4 du même code : « Sont également dispensés de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature, les canalisations, lignes ou câbles, lorsqu'ils sont souterrains. ». 
 
 
5. Il ressort des pièces du dossier que la société Willy Jimmy a procédé à des travaux sur la parcelle AT n° 27 incluant des affouillements et des exhaussements pour l’installation de sept cuves de carburant semi-enterrées et le passage de canalisations et réseaux en vue de l’exploitation d’une station de distribution de carburant. Il ne résulte toutefois ni des procès-verbaux de constat d’infraction établis les 3 décembre 2019, 16 décembre 2019 et 21 janvier 2020, ni des autres pièces du dossier et notamment des factures de travaux de terrassement produites, que la société requérante aurait fait réaliser avant la date du 6 février 2020 des affouillements du sol d’une profondeur de plus de deux mètres sur une surface supérieure à 100 mètres carrés, ce que ne démontre pas le constat du creusement de plusieurs « trous carrés d’environ 1,50/1,80m de profondeur » pour placer les cuves, et celui du décaissement d’une partie du terrain à une profondeur estimée de 0,60 mètres. Il n’est pas davantage établi que la société ait procédé sur le terrain à des exhaussements excédant deux mètres de hauteur sur une surface supérieure à 100 mètres carrés. La société Willy Jimmy n’était dès lors pas soumise de ce fait à l’exigence de dépôt d’une déclaration préalable en application des dispositions citées au point 4.  
 
 
6. En revanche, l’article 1 de la zone N du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Venelles approuvé le 11 juillet 2016, applicable au terrain concerné situé en secteur N1, prévoit que « toutes occupations ou utilisations des sols sont interdites sauf mention à l'article 2. ». L’article 2 du règlement n’autorise dans la zone la réalisation d’affouillements ou d’exhaussements du sol visés aux articles R. 421-19 k) et R. 421-23 f) du code de l’urbanisme qu’« à condition de les mettre en culture ». Enfin, les prescriptions du secteur de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) n° 2, institué sur le fondement de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme pour le secteur « A... » dont fait partie la parcelle AT n° 27, se borne à y autoriser « les extensions des constructions à vocation artisanale ou commerciale existantes » à la triple condition que l’extension soit inférieure à 50 % de la surface de plancher existante à la date d’approbation du PLU, que la surface totale n’excède pas 1800 mètres carrés d’emprise au sol et « que l’extension soit réalisée pour les besoins de l’activité existante et ne permette pas l’implantation de nouvelles activités ».  
 
7. Ainsi qu’il a été dit, les travaux réalisés sur la parcelle AT n° 27 ont pour objet l’installation d’une nouvelle station-service par l’implantation de cuves de stockage, de canalisations, d’une dalle et de pompes de distribution du carburant. Ils ne remplissent dès lors pas les conditions limitatives prévues par les articles 1 et 2 du règlement de la zone N. S’agissant par ailleurs des règles spécifiques fixées par le STECAL n° 2, si le terrain d’assiette comporte un bâtiment inoccupé qui a abrité antérieurement une activité commerciale de menuiserie, les travaux en litige entrepris par la société requérante après avoir acquis la parcelle en 2019 ne peuvent, en tout état de cause, être regardés ni par leur nature ni par leur localisation comme l’extension d’une construction existante. La société Willy Jimmy ne peut dès lors, en tout état de cause, utilement invoquer par voie d’exception l’illégalité des dispositions du STECAL n° 2 relatives à la vocation de telles extensions. Elle ne peut enfin se prévaloir utilement de dispositions futures envisagées pour le secteur « A... » par une révision du plan local d’urbanisme en cours à la date de l’arrêté interruptif de travaux, dès lors que le maire a à bon droit fondé celui-ci sur les dispositions du plan local d’urbanisme de la commune alors en vigueur.  
 
 
8. Il résulte de ce qui précède que le maire de Venelles a pu, sans commettre d’erreur de droit ni d’erreur d’appréciation au regard des caractéristiques des travaux et ouvrages réalisés, prendre l’arrêté d’interruption de travaux contesté au motif, qui suffisait à fonder la décision en litige, que les travaux entrepris par la société Willy Jimmy méconnaissaient les règles du plan local d’urbanisme applicables au terrain d’assiette en portant atteinte à la vocation de la zone N.  
 
 
9. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable » et aux termes de l’article L. 122-1 de ce code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. (…) ». 
 
 
10. L'interruption des travaux prévue par l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme est au nombre des mesures de police qui, conformément à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, ne peuvent intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. 
 
 
11. Par ailleurs, dès lors que, pour les raisons indiquées au point 5, les travaux réalisés par la société Willy Jimmy à la date de l’arrêté du 6 février 2020 n’étaient pas soumis à déclaration préalable en application de l’article L. 421-23 f) du code de l’urbanisme, le maire de Venelles, ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour interrompre les travaux. Par suite, les moyens tirés de vices propres de l’arrêté, tels que celui tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable, peuvent être utilement invoqués.  
 
 
12. Il ressort des pièces du dossier que, préalablement à l’édiction de l’arrêté contesté, un procès-verbal de constatation a été établi, à la suite du premier procès-verbal d’infraction, par un agent assermenté de la commune de Venelles le 5 décembre 2019 en présence des dirigeants de la société Willy Jimmy, et il résulte de ses mentions non contredites que la société a alors été informée des constats opérés par l’administration quant aux travaux entrepris et quant à la méconnaissance des dispositions du plan local d’urbanisme qui lui étaient reprochés, et a ainsi été mise à même de contester utilement ces éléments. La société a été ensuite destinataire d’un premier arrêté d’interruption de travaux pris le 5 décembre 2019 contre lequel elle a formé un recours contentieux le 9 janvier 2020, puis d’un arrêté du 20 janvier 2020 retirant celui-ci, avant l’édiction de l’arrêté en litige du 6 février 2020 ordonnant à nouveau l’interruption des travaux. Enfin, ainsi que le mentionne au demeurant ce dernier arrêté, la société Willy Jimmy s’est vu notifier le 30 janvier 2020 par un commissaire de justice un courrier du maire de Venelles daté du 17 décembre 2019 l’invitant à présenter ses observations dans un délai de cinq jours. Au vu de l’ensemble de ces éléments, le moyen tiré de ce que la société Willy Jimmy n’aurait pas été mise à même de présenter ses observations préalablement à l’édiction de l’arrêté du 6 février 2020 en violation des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration doit être écarté. 
 
 
13. En troisième et dernier lieu, un arrêté interruptif de travaux ne peut être légalement pris que si les travaux ne sont pas achevés. Des travaux doivent être considérés comme achevés seulement lorsque les constructions sont en état d'être affectées à l'usage auquel elles sont destinées. 
 
 
14. La société Willy Jimmy fait valoir que les travaux d’installation de cuves de carburant, de canalisations d’alimentation et de volucompteurs étaient déjà terminés à la date de l’arrêté en litige, en se prévalant notamment d’un courrier de l’entreprise Castres Equipement du 16 mars 2020 attestant de la fin des « travaux pétroliers » le 29 janvier 2020, et d’un échange de courriers électroniques du 3 avril 2020 mentionnant l’installation de matériels de pompes à essence les 28 et 29 janvier. Toutefois, ces seuls éléments, ainsi que l’ont relevé les premiers juges, ne sont pas susceptibles par eux-mêmes de démontrer que l’ensemble des travaux et en particulier les affouillements et exhaussements du terrain étaient achevés antérieurement au 6 février 2020, alors que les photographies jointes au rapport réalisé par un agent assermenté le 12 février 2020 démontrent que les terrassements n’étaient pas terminés à cette date, que des dalles de béton étaient en cours de réalisation autour des installations de distribution de carburant, les abords des travaux étant en outre signalés sur la parcelle par divers panneaux de chantier et cônes de signalisation. Par suite, en l’absence d’achèvement des travaux, l’autorité administrative demeurait fondée à ordonner l’interruption immédiate des travaux sur le terrain à la date du 6 février 2020.  
 
 
15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Willy Jimmy n’est pas fondée à se plaindre de ce que par le jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du maire de Venelles du 6 février 2020 portant interruption de travaux.  
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
16. Lorsqu’il exerce le pouvoir d’interruption des travaux qui lui est attribué par l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, le maire agit en qualité d’autorité de l’Etat. Ainsi, la commune de Venelles n’est pas partie à la présente instance au sens des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font dès lors obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Willy Jimmy la somme que la commune demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Elles font également obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées par la société Willy Jimmy, partie perdante, à l’encontre de l’Etat sur le fondement des mêmes dispositions.  
 
 
 
D É C I D E 
 
 
Article 1er : La requête de la société Willy Jimmy est rejetée.  
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Venelles sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Willy Jimmy, à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune de Venelles.  
 
 
Délibéré après l’audience du 29 janvier 2026, où siégeaient : 
 
- M. Portail, président, 
- Mme Hameline, présidente-assesseure, 
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 avril 2026.