CAA13 · 2ème chambre - formation à 3 — 24 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille d’annuler la décision du 24 janvier 2023 par laquelle le directeur général de l’Assistance publique – Hôpitaux de Marseille (AP-HM) a refusé de prendre en charge les honoraires de son avocat au titre de la protection fonctionnelle et de condamner l’AP-HM à lui payer la somme de 28 728 euros au titre de ces frais. 
 
Par un jugement n° 2303024 du 14 juin 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de M. A.... 
 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 juillet 2024 et 24 janvier 2025, M. A..., représenté par Me Journault, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 14 juin 2024 ; 
 
2°) d’annuler la décision du 24 janvier 2023 ; 
 
3°) de condamner l’AP-HM à lui payer la somme de 28 728 euros toutes taxes comprises au titre des factures n° 220701 du 6 juillet 2022 et 220401 du 26 avril 2022 ; 
 
4°) d’enjoindre, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, à l’AP-HM de procéder à l’examen des éventuelles prochaines demandes de prise en charge des frais exposés pour sa défense jusqu’au jugement du tribunal correctionnel ; 
 
5°) de mettre à la charge de l’AP-HM la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- le tribunal n’a pas répondu aux moyens tirés de l’absence d’impartialité de l’auteure de la décision et de l’illégalité de la délégation de signature confiée par le directeur général de l’AP-HM à Mme B..., directrice des affaires juridiques de l’AP-HM ; 
- le tribunal a opéré une substitution de base légale sans mettre les parties à même de présenter leurs observations ; 
- la décision contestée a été prise par une autorité incompétente et partiale ; 
- le motif fondant la décision attaquée, tiré de l’absence d’une convention d’honoraires conclue entre l’avocat et l’employeur public de l’agent, est irrégulier ; 
 - le refus intégral de prise en charge des honoraires au motif de leur montant excessif ne repose sur aucun fondement légal ou réglementaire ; 
- il équivaut à une décision illégale de retrait de la décision du 11 octobre 2022 lui accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 
- la décision est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. 
 
 
Par un mémoire, enregistré le 13 décembre 2024, l’AP-HM, représentée par la SELARL Walgenwitz avocats, agissant par Me Walgenwitz, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A... la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 
 
Par une ordonnance du 28 janvier 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 28 février 2025. 
 
 
Un mémoire, présenté par l’AP-HM le 30 septembre 2025 et produit après la clôture de l’instruction, n’a pas été communiqué. 
 
 
 Une note en délibéré présentée pour l’AP-HM a été enregistrée le 15 octobre 2025. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; 
- le décret n°2017-97 du 26 janvier 2017 ; 
- le code de justice administrative. 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Danveau, 
- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public, 
- et les observations de Me Journault, représentant M. A..., et de Me Ginesy, représentant l’AP-HM. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. A..., qui a exercé les fonctions de directeur général adjoint de l’Assistance publique – Hôpitaux de Marseille (AP-HM) jusqu’au 1er mai 2017, date de son départ à la retraite, a obtenu, par une décision du 18 novembre 2015 de l’Agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d’Azur, le bénéfice de la protection fonctionnelle à la suite d’une enquête préliminaire ouverte notamment à l’encontre de l’intéressé pour des chefs de prise illégale d’intérêts et de détournement de fonds publics. Cité à comparaître par acte signifié du 9 février 2022 devant la trente-deuxième chambre du Tribunal correctionnel de Paris pour des audiences prévues les 27, 29 et 30 juin ainsi que les 4 et 6 juillet 2022, M. A... a demandé, par un courrier du 25 juillet 2022 adressé à l’AP-HM, la prise en charge des honoraires de son conseil pour des frais facturés les 26 avril 2022 et 6 juillet 2022, d’un montant total de 28 728 euros toutes taxes comprises. L’AP-HM a rejeté cette demande par un courrier du 24 janvier 2023. M. A... relève appel du jugement n° 2303024 du 14 juin 2024 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’AP-HM à lui payer la somme de 28 728 euros et à ce qu’il soit enjoint à l’AP-HM de procéder à l’examen des prochaines demandes de prise en charge des frais exposés pour sa défense jusqu’au jugement du tribunal correctionnel de Paris. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
            2. Il ressort des termes du jugement attaqué que les premiers juges n’ont pas répondu, même implicitement, au moyen, qui n’était pas inopérant, soulevé par M. A..., tiré de l’illégalité de la décision n° 85/2021 du 1er mars 2022 portant délégation de signature à Mme B..., directrice des affaires juridiques de l’AP-HM, au regard des articles R. 6147-5 et R. 6147-10 du code de la santé publique, d’ailleurs non visés dans ce jugement. Il suit de là que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de régularité soulevés, M. A... est fondé à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier en raison d’un défaut de réponse à un moyen et doit, pour ce motif, être annulé. 
 
              3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A.... 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation et d’indemnisation : 
 
 
4. Aux termes de l’article R. 6147-5 du code de la santé publique : « Le directeur général peut déléguer sa signature aux directeurs généraux adjoints, au directeur d'un pôle d'intérêt commun, au directeur d'un groupement d'hôpitaux ainsi qu'au directeur d'un hôpital ne faisant pas partie d'un groupement. ». Aux termes de l’article R. 6147-10 du même code : « Dans le cadre de la délégation de signature reçue du directeur général, le directeur d'un groupement d'hôpitaux, le directeur d'un hôpital ou le directeur d'un pôle d'intérêt commun peuvent, sous leur responsabilité, déléguer leur signature aux personnels sur lesquels ils exercent leur autorité. ». 
 
5.  La décision attaquée a été signée par Mme D... B..., directrice des affaires juridiques relevant d’un pôle d’intérêt commun de l’AP-HM. Celle-ci a reçu délégation du directeur général de l’AP-HM, par décision n° 85/2021 du 1er mars 2022, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs du même jour de l’AP-HM, à l’effet de signer « toutes les correspondances internes ou externes relatives à son service », dont relève la décision contestée explicitant les raisons pour lesquelles les nouvelles dépenses exposées par le conseil de M. A... ne seront pas prises en charge au titre de la protection fonctionnelle. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée doit être écarté. 
 
 
 
 
6. Aux termes de l’article L. 121-5 du code général de la fonction publique : « Au sens du présent code, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l'agent public. ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Afin de faire cesser ou de prévenir toute situation de conflit d'intérêts au sens de l'article L. 121-5, l'agent public qui estime se trouver dans une telle situation : / (…) 2° Lorsqu'il a reçu une délégation de signature, s'abstient d'en user ; (...) ». 
 
 
 
7. Le requérant soutient que la décision litigieuse est illégale en raison des fonctions juridictionnelles exercées précédemment par sa signataire. Toutefois, et alors que celle-ci, détachée au sein de l’AP-HM après le départ à la retraite de M. A..., n’a jamais été sa supérieure hiérarchique, les seules circonstances qu’elle ait exercé des fonctions de vice-présidente du tribunal judiciaire de Marseille, sans lien avec l’enquête menée par le parquet national financier pour les faits en cause, et que l’AP-HM se soit constituée partie civile dans cette affaire, ne sauraient, par elles-mêmes,  caractériser une situation de conflit d’intérêts au sens des dispositions précitées du code général de la fonction publique. Dès lors, M. A... n’est pas fondé à soutenir que ces dispositions faisaient obstacle à ce que la directrice des affaires juridiques use légalement de sa délégation de signature et que seule l’agence régionale de santé, qui lui avait accordé initialement le bénéfice de la protection fonctionnelle, aurait dû prendre la décision contestée à son encontre. 
 
 
 
8. Aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur à la date où la protection fonctionnelle a été accordée à M. A... : « I.- A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. (…) III.- Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection (…) ». 
 
 
9.  Aux termes de l’article 5 du décret du 26 janvier 2017 relatif aux conditions et aux limites de la prise en charge des frais exposés dans le cadre d'instances civiles ou pénales par l'agent public ou ses ayants droit : « Sans préjudice de la convention conclue entre l'avocat et l'agent au titre de l'article 10 de la loi du 31 décembre 1971 susvisée, la collectivité publique peut conclure une convention avec l'avocat désigné ou accepté par le demandeur et, le cas échéant, avec le demandeur. La convention détermine le montant des honoraires pris en charge selon un tarif horaire ou un forfait, déterminés notamment en fonction des difficultés de l'affaire. Elle fixe les modalités selon lesquelles les autres frais, débours et émoluments sont pris en charge. (…) ». Aux termes de l’article 7 de ce décret : « Si la convention prévue à l'article 5 comporte une clause en ce sens ou en l'absence de convention, la collectivité publique peut ne prendre en charge qu'une partie des honoraires lorsque le nombre d'heures facturées ou déjà réglées apparaît manifestement excessif. Le caractère manifestement excessif s'apprécie au regard des prestations effectivement accomplies par le conseil pour le compte de son client, des pièces et des justificatifs produits ou de la nature des difficultés présentées par le dossier. (…) ». Enfin, l’article 11 de ce texte prévoit que : « Les dispositions du présent décret s'appliquent aux faits survenant à compter de son entrée vigueur ». 
 
 
10. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 
 
 
11. En l’espèce, si l’AP-HM a initialement fondé son refus de prendre en charge les honoraires exposés par son conseil sur les dispositions du décret du 26 janvier 2017, celle-ci a clairement soutenu, dans ses écritures en défense en première instance, que sa décision était légalement fondée sur celles de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, seules applicables à la date des faits ayant donné lieu à l’octroi de la protection fonctionnelle. Ces écritures ont été communiquées à M. A..., qui a été ainsi mis en mesure de formuler ses observations sur ce point. Il y a donc lieu de substituer à ces dispositions celles, énoncées au point 8, de l’article 11 de la loi du 11 juillet 1983, seules applicables à la situation de M. A..., dès lors que cette substitution de base légale n’a privé l’intéressé d’aucune garantie et que l’administration disposait du même pouvoir d’appréciation pour appliquer l’une ou l’autre de ces deux dispositions. 
 
 
12. Il résulte de l’instruction qu’à la suite de l’enquête préliminaire ouverte par le parquet national financier pour des chefs de prise illégale d’intérêts et de détournement de fonds publics, M. A... a obtenu le bénéfice de la protection fonctionnelle par décisions de l’agence régionale de la santé Provence-Alpes-Côte d’Azur du 18 novembre 2015, puis du 11 octobre 2022 en ce qui concerne les actes relatifs à sa citation à comparaître devant le tribunal correctionnel de Paris. Par sa décision du 24 janvier 2023, l’AP-HM, qui avait jusqu’alors accepté de payer les frais exposés par l’avocat de M. A... à hauteur d’une somme totale de 47 880 euros, a refusé de prendre en charge de nouvelles dépenses, correspondant à deux factures d’honoraires du 26 avril 2022 d’un montant de 11 400 euros toutes taxes comprises et du 6 juillet 2022 d’un montant de 17 328 euros toutes taxes comprises. L’AP-HM a fondé son refus sur l’absence d’une convention conclue entre elle et l’avocat de M. A..., le défaut d’adéquation entre la complexité du dossier et le montant des frais facturés et l’insuffisance de justificatifs au regard des sommes importantes à engager. 
 
 
13. Il ne ressort d’aucun texte et d’aucun principe que l’administration pourrait limiter a priori le montant des remboursements alloués à l’agent bénéficiaire de la protection fonctionnelle. Ce montant est calculé au regard des pièces et des justificatifs produits et de l’utilité des actes ainsi tarifés dans le cadre de la procédure judiciaire. L’administration peut toutefois décider, sous le contrôle du juge, de ne rembourser à son agent qu’une partie seulement des frais engagés lorsque le montant des honoraires réglés apparaît manifestement excessif au regard, notamment, des pratiques tarifaires généralement observées dans la profession, des prestations effectivement accomplies par le conseil pour le compte de son client ou encore de l’absence de complexité particulière du dossier. 
 
 
 
14. Eu égard à ce qui vient d’être dit, les dispositions précitées de l’article 11 de la loi 13 juillet 1983 n’ont pas pour effet de contraindre l’administration à prendre à sa charge, dans tous les cas, l’intégralité des frais engagés dans le cadre d’une procédure judiciaire par l’agent bénéficiant de la protection fonctionnelle. Dès lors, la décision du 24 janvier 2023 litigieuse doit seulement être analysée comme une décision par laquelle le directeur général de l’AP-HM a refusé de se substituer à M. A... dans le règlement direct et préalable des deux factures d’honoraires réclamées par le conseil de ce dernier. Il suit de là que le moyen tiré de ce que celle-ci constituerait une décision illégale de retrait de la décision du 11 octobre 2022 accordant à M. A... la protection fonctionnelle doit être écarté. 
 
 
 
 
15. L’AP-HM ne saurait utilement reprocher à M. A... le défaut de signature d’une convention d’honoraires entre son avocat et l’administration, la conclusion d’une telle convention n’étant imposée ni par les dispositions applicables de la loi du 13 juillet 1983 citées au point 8, ni, au demeurant, par celles du décret du 26 janvier 2017 citées au point 9. 
 
 
 
 
16. M. A... soutient que les frais qu’il a exposés pour assurer sa défense à l’occasion de la procédure pénale engagée à son encontre pour des chefs de prise illégale d’intérêts et de détournement de fonds publics sont justifiés eu égard à la complexité du dossier, aux diligences de son avocat et aux tarifs habituellement pratiqués par les cabinets d’avocats parisiens tel que celui qu’il a choisi en raison du dessaisissement du parquet de Marseille au profit du parquet national financier et de la compétence du tribunal correctionnel de Paris pour juger le litige. Il ressort de ce qui a été dit au point 12 que l’AP-HM avait accepté de rembourser M. A... à hauteur de la somme de 47 880 euros, correspondant aux honoraires de Me Fau exposés dans le cadre de l’enquête préliminaire et de l’instruction pénale. M. A... demande le remboursement de la somme complémentaire de 28 728 euros toutes taxes comprises demeurée à sa charge, au titre de la phase de jugement devant le tribunal correctionnel de Paris et en particulier des audiences prévues les 27, 29 et 30 juin 2022 et 4 et 6 juillet 2022. Il résulte de l’instruction que l’affaire pour laquelle M. A... a été mis en cause, instruite par le parquet national financier, portant sur une période de dix années, impliquant cinq prévenus et comportant un dossier d’instruction de 353 cotes soit 2 000 pages hors scellés, revêtait, au regard de la nature des faits reprochés et quand bien même le requérant n’était pas le principal prévenu, une certaine complexité, au demeurant admise par l’AP-HM dans un courrier du 11 janvier 2023.  
 
 
 
 
17. En l’espèce, la demande de M. A... est constituée des deux factures précitées du 26 avril et du 6 juillet 2022, la première d’un montant de 11 400 euros toutes taxes comprises, correspondant à une provision estimée à vingt-cinq heures de travail telle que prévue à l’article 1er de la convention d’honoraires, la seconde d’un montant de 17 328 euros toutes taxes comprises, établie au vu d’un détail des prestations réalisées depuis le 27 avril 2022. Ce montant de 17 328 euros est déterminé à partir d’un tarif horaire de 380 euros hors taxes défini contractuellement et d’un total de soixante-trois heures de travail réalisées, tenant compte des vingt-cinq heures qui avaient été provisionnées.  
 
 
 
18. Cependant, et s’agissant des prestations listées dans la facture précitée du 6 juillet 2022, il résulte de l’instruction que si M. A... justifie, par le courriel produit, les deux rendez-vous avec son avocat ayant eu lieu les 31 mai et 20 juin 2022, la réunion de deux heures du 28 avril 2022 n’est étayée par aucune pièce. Par ailleurs, la note d’honoraires mentionne notamment dix-huit heures de travail pour l’« élaboration et l’enregistrement auprès du greffe du tribunal judiciaire de conclusions en nullité » et quinze heures de travail pour « l’élaboration en vue de l’audience correctionnelle d’un projet de conclusions au fond, qui restera à adapter (...) », conduisant à facturer un temps total de travail, non définitif, de soixante-trois heures, sensiblement supérieur à celui estimé prévisionnellement à l’article 2 de la convention d’honoraires, prévoyant, pour la totalité de la procédure, « cinquante heures au moins ». A cet égard et alors qu’une seule des cinq audiences correctionnelles initialement prévues en juin et juillet 2022 a pu avoir lieu, un courriel du 10 juillet 2022 montre que M. A... s’était interrogé sur l’évaluation d’une partie des heures de travail. 
 
 
19. Ainsi, compte tenu du volume horaire prévisionnel convenu contractuellement entre le requérant et son conseil, du taux horaire appliqué, des diligences accomplies et restant à accomplir jusqu’à la fin de la procédure pénale concernée, et alors que le bien-fondé et la juste évaluation de certaines des prestations facturées n’apparaissent pas justifiés et que l’AP-HM avait déjà accepté de prendre en charge une somme totale de 47 880 euros, le montant des honoraires réclamés par le conseil de M. A... apparaît manifestement excessif. Dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation du montant des honoraires à rembourser au requérant au titre des deux factures précitées, en le fixant à la somme totale de 7 500 euros toutes taxes comprises. 
 
 
 
20. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... est seulement fondé à demander, dans la mesure exposée au point précédent, la condamnation de l’AP-HM à lui payer la somme de 7 500 euros toutes taxes comprises en remboursement des honoraires qu’il a exposés.  
 
 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
 
21. Le présent arrêt n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint, sous astreinte, à l’AP-HM de procéder à l’examen des éventuelles prochaines demandes de prise en charge des frais exposés pour sa défense jusqu’au jugement du tribunal correctionnel de Paris doivent être rejetées. 
 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
 
22. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de laisser à chaque partie la charge de ses frais d’instance. 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : Le jugement n° 2303024 du 14 juin 2024 du tribunal administratif de Marseille est annulé. 
 
 
Article 2 : L’AP-HM est condamnée à payer à M. A... une somme de 7 500 euros toutes taxes comprises. 
 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et à l'Assistance publique – Hôpitaux de Marseille. 
 
 
Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, où siégeaient : 
 
 
- Mme Fedi, présidente de chambre, 
- Mme Rigaud, présidente assesseure, 
- M. Danveau, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 24 octobre 2025.