CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 17 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... C... et Mme E... D... épouse C... ont demandé au tribunal administratif de Nice de condamner la commune de Falicon à leur verser une indemnité mensuelle de 2 500 euros jusqu’à ce qu’ils soient en possession du bien situé sur la parcelle cadastrée section AK n° 96, au 2 route de Saint-Sébastien à Falicon, et de manière rétroactive depuis le 1er août 2019, ainsi qu’une somme de 200 000 euros, au titre des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de l’illégalité de la décision du 29 juillet 2019 par laquelle le maire de Falicon a préempté ce bien.  
 
Par un jugement n° 2204038 du 27 juin 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.  
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 21 août 2024, M. et Mme C..., représentés par Me Lambert, demandent à la cour :  
 
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 27 juin 2024 ; 
 
2°) d’annuler le rejet implicite de leur demande indemnitaire ; 
 
 
 
 
3°) de condamner la commune de Falicon à les indemniser des conséquences de l’exercice illégal du droit de préemption, d’une part, au titre de la privation de jouissance du bien préempté à hauteur de 2 500 euros par mois du 1er juin 2019 jusqu’à la restitution du bien, et d’autre part, au titre du surcoût de l’emprunt nécessaire au financement de l’acquisition soit 200 000 euros, à parfaire ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Falicon la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que : 
- les premiers juges ont commis une erreur de droit en déclinant la compétence de la juridiction administrative pour connaître de leur demande qui portait sur l’indemnisation des conséquences de l’illégalité du droit de préemption, et non sur les conditions d’exercice de leur droit de rétrocession ; 
- l’illégalité de la décision de préemption concernant un bien pour lequel ils avaient conclu un compromis de vente, les a privés de la jouissance de ce bien ; 
- l’attitude de la commune a généré un préjudice complémentaire lié à l’augmentation du coût de prêt bancaire qu’ils avaient initialement obtenu en vue de réaliser leur acquisition. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2025, la commune de Falicon, représentée par Me Orengo, conclut : 
 
1°) à titre principal, au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 
2°) subsidiairement, à la limitation de la période d’indemnisation au 10 juillet 2020, date de refus d’acquisition amiable du bien préempté ;  
 
3°) en tout état de cause, à la limitation de la période d’indemnisation au 8 février 2023, date de notification de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille annulant la décision de préemption, à ce que le montant de l’indemnisation soit ramené à de plus justes proportions ne pouvant excéder la somme de 1 333 euros et à ce qu’il soit statué en équité au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La commune fait valoir que :  
- la juridiction administrative est incompétente pour connaître de l’action indemnitaire des appelants ;  
- ceux-ci ne démontrent pas la matérialité du préjudice qu’ils estiment avoir subi et n’établissent pas son quantum, alors que leur comportement est de nature à l’exonérer partiellement de sa responsabilité à leur égard ; 
- il conviendrait de circonscrire la période susceptible d’ouvrir droit à indemnisation, laquelle commencerait à courir à compter du 29 juillet 2019, date d’édiction de la décision de préemption, et s’achèverait le 10 juillet 2020, date à laquelle les requérants ont refusé l’acquisition amiable du bien litigieux, ou à défaut le 8 février 2023, date de notification de l’arrêt par lequel la cour administrative d’appel de Marseille a prononcé l’annulation de la décision de préemption. 
 
Par une ordonnance du 10 septembre 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 26 septembre 2025 à 12 heures, puis par une ordonnance du 24 septembre 2025, a été reportée du 26 septembre 2025 au 14 octobre 2025, à 12 heures. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ; 
le code de l’urbanisme ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de M. Revert, rapporteur, 
les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
et les observations de Me Micault, substituant Me Orengo, représentant la commune  
de Falicon. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 24 mai 2019 M. et Mme C... ont signé un compromis de vente avec 
M. et Mme B... pour acquérir un bien implanté sur la parcelle cadastrée section AK n° 96, située 2 route de Saint-Sébastien à Falicon. Par une décision du 29 juillet 2019, la maire de la commune de Falicon a préempté ce bien. Par un jugement n° 1905897 du 15 avril 2022, le tribunal administratif de Nice a annulé cette décision. Par un arrêt n° 22MA01627 - 22MA02660 du 8 février 2023, la cour a annulé les articles 1 et 2 de ce jugement ainsi que cette décision de préemption, et a enjoint à la commune de proposer aux anciens propriétaires l’acquisition du bien préempté, conformément à l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme, et en cas de refus exprès ou tacite de ces derniers, de le proposer à M. et Mme C..., acquéreurs évincés. Par une lettre du 8 juin 2022, dont il a été accusé réception le 13 juin, ces derniers ont demandé à la commune, compte tenu de l’illégalité de sa décision de préemption, de leur verser une indemnité mensuelle de 2 500 euros jusqu’à ce qu’ils soient en possession du bien litigieux et de manière rétroactive depuis le 1er août 2019. En l’absence de réponse de la commune, ils ont demandé au tribunal administratif de Nice de la condamner à leur verser cette indemnité, ainsi qu’une somme 
de 200 000 euros au titre des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de l’illégalité de la décision de préemption du 29 juillet 2019. Par un jugement du 27 juin 2024, dont 
M. et Mme C... relèvent appel, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.  
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
Sauf dispositions législatives contraires, la responsabilité qui peut incomber à l'État ou aux autres personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative. Cette compétence, qui découle du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, ne vaut toutefois que sous réserve des matières dévolues à l'autorité judiciaire par des règles ou principes de valeur constitutionnelle. Dans le cas d'une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d'une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l'administration, l'est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l'extinction du droit de propriété. 
S’il résulte des dispositions des articles L. 213-11-1 et L. 213-12 du code de l’urbanisme que, lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d’un bien, il appartient au juge judiciaire, en cas de non-respect, par le titulaire du droit de préemption, de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l’un et l’autre sont susceptibles d’engager à l’encontre de la collectivité publique titulaire du droit de préemption, de telles dispositions législatives ne font pas obstacle à ce que l’ancien propriétaire et l’acquéreur évincé recherchent, devant le juge administratif, la responsabilité du titulaire du droit de préemption du fait de l’illégalité fautive de sa décision, laquelle n’a pas pour effet l’extinction d’un droit de propriété.  
 
La demande indemnitaire de M. et Mme C... dirigée contre la commune de Falicon est fondée, non pas sur le non-respect par celle-ci de ses obligations découlant, du fait de l’annulation juridictionnelle de sa décision de préemption du 29 juillet 2019, des dispositions des articles L. 213-11-1 et L. 213-12 du code de l’urbanisme, mais sur la faute que constitue l’illégalité de cette décision. Contrairement à ce qu’a jugé le tribunal administratif de Nice, la juridiction administrative est donc compétente pour statuer sur la demande des époux C.... C’est par conséquent à tort que pour la rejeter, les premiers juges ont considéré qu’elle était portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. Dès lors, il y a lieu d’annuler le jugement attaqué et au cas d’espèce, d’évoquer l’affaire et de statuer immédiatement sur les conclusions indemnitaires des époux C.... 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
5. Un acquéreur évincé par une décision de préemption illégale est en droit d'obtenir réparation des préjudices qui résultent pour lui de cette décision. Il lui appartient de démontrer, outre l’existence d’un lien de causalité entre la décision de préemption et les préjudices qu’ils invoquent, le caractère direct et certain de ces derniers. 
 
6. En premier lieu, M. et Mme C... se plaignent d’avoir subi, du fait de la décision illégale de préempter la maison individuelle d’habitation pour l’acquisition de laquelle ils avaient conclu une promesse de vente, un préjudice consistant en une privation de jouissance de ce bien, et demandent en réparation de ce préjudice la somme mensuelle de 2 500 euros qui, selon eux, ne correspond pas à une perte de loyers mais est adaptée à la nature et à la localisation du bien. Toutefois, il résulte de l’instruction, notamment des offres de prêts bancaires émises en 2019 comme en 2024, que les intéressés entendaient acquérir ce bien à des fins d’habitation principale, et il n’est ni établi ni même allégué que depuis qu’ils en sont devenus propriétaires, le 10 septembre 2024, ce bien aurait été affecté à d’autres fins. Ainsi, et alors qu’il résulte de l’instruction que dans l’attente de cette acquisition, M. et Mme C... ont été hébergés par leurs parents, ils ne justifient pas, en se bornant à réclamer à ce titre une somme mensuelle de 2 500 euros, d’un préjudice de jouissance directement causé par la décision de préemption illégale.  
 
7. En second lieu, il ne résulte pas de la comparaison des offres de prêts bancaires sollicitées par M. et Mme C... en 2019 et en 2024 pour acquérir le bien en litige, et émises pour des durées de remboursement différentes et des apports personnels distincts, que les intéressés, qui ne se prévalent pas des conditions bancaires dont ils ont effectivement bénéficié pour l’achat de ce bien le 10 septembre 2024, auraient subi du fait de la décision de préemption illégale un préjudice financier lié à un renchérissement du coût de l’emprunt nécessaire à cette acquisition. 
 
8. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... ne démontrant pas la réalité des préjudices qu’ils invoquent, leurs conclusions indemnitaires ne peuvent qu’être rejetées.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
9. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Falicon, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie essentiellement perdante, au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens.  
 
10. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Falicon sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : Le jugement n° 2204038 rendu le 27 juin 2024 par le tribunal administratif de Nice est annulé. 
 
Article 2 : La demande de M. et Mme C... devant le tribunal administratif de Nice, leurs conclusions indemnitaires d’appel et leurs prétentions tendant à l’application de 
l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 3 : Les conclusions de la commune de Falicon au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et Mme E... D... épouse C... et à la commune de Falicon. 
 
Délibéré après l'audience du 3 mars 2026, où siégeaient : 
- Mme Karine Jorda-Lecroq, présidente, 
- M. Michaël Revert, président assesseur, 
- M. Laurent Lombart, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mars 2026.