CAA54 · 3ème chambre - formation à 3 — 5 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société Lidl a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d’annuler l’arrêté du 6 juillet 2022 par lequel le maire de la commune de Charleville-Mézières a, au nom de cette commune, rejeté la demande de permis de construire déposée le 1er février 2022 pour la construction d’un supermarché d’une surface de 1 666 mètres carrés sur un terrain situé route de la Francheville. 
 
Par un jugement n° 2202055 du 22 février 2024, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé cet arrêté et enjoint au maire de la commune de Charleville-Mézières de délivrer à la société Lidl le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. 
 
Procédure devant la cour : 
 
I. Par une requête, enregistrée le 22 avril 2024 sous le n° 24NC01011, et des mémoires, enregistrés le 15 novembre 2024 et le 24 novembre 2025, la commune de Charleville-Mézières, représentée par Me Dreyfus, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du 22 février 2024 ; 
 
2°) de rejeter la requête de la société Lidl ; 
3°) de mettre à la charge de la société Lidl une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Elle soutient que : 
- l’arrêté litigieux n’a pas été pris en méconnaissance de l’article L. 410-1 du code de l'urbanisme ; la cristallisation ne trouve pas à s’appliquer s’agissant des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ; en l’espèce, le permis de construire a été refusé au motif que le projet ne correspondait pas à l’une des hypothèses visées à l’article UC2 du règlement modifié du plan local d’urbanisme (PLU), modification motivée par des motifs de sécurité publique ; 
- il n’a pas été pris en méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; au cas présent, la desserte du site posera des problèmes de sécurité dès lors que le trafic induit par le projet va largement intensifier la circulation dans le secteur, déjà congestionné ;  
- le projet litigieux méconnait également l’article UC3 du règlement du PLU ; si la société Lidl dispose d’une servitude de passage sur la parcelle DX 158, occupée par le campus Sup Ardenne pour permettre l’accès du domaine public à sa parcelle DX n°159, le syndicat mixte du campus Sup Ardenne s’est opposé aux travaux d’aménagement requis ; 
- elle sollicite une substitution de motifs tirée de la méconnaissance par le projet de l’article L. 111-6 du code de l'urbanisme qui interdit, en-dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions réalisées, en entrée de ville, dans une bande de 75 mètres de part et d’autre de l’axe des routes à grande circulation ;  
- elle a exécuté l’injonction du tribunal dès lors qu’elle a effectué une nouvelle instruction de la demande conduisant à un nouvel arrêté de refus de permis de construire. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 juillet 2024, le 3 novembre 2025 et le 4 décembre 2025, la société Lidl, représentée par Me Bozzi, conclut au rejet de la requête, à ce qu’il soit enjoint au maire de la commune de Charleville-Mézières de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de 15 jours sous astreinte de 500 euros par jour de retard, et à ce que soit mise à la charge de la commune une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le refus opposé méconnaît les dispositions de l’article L. 410-1 du code de l'urbanisme ; la commune ne justifie pas de ce que les nouvelles dispositions des articles UC1 et UC2 du PLU ont été ajoutées pour des motifs de sécurité publique ;  
- il n’est pas justifié au regard de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; les comptages réalisés ne permettent pas d’illustrer une condition de desserte insuffisante du site ; les infrastructures routières au droit du projet sont suffisantes dès lors qu’elles accueillent déjà le trafic du campus ; le parc de stationnement est suffisamment dimensionné pour les besoins du magasin compte tenu de sa surface de vente et il ne lui revient pas de supporter les conséquences du stationnement sauvage sur les voies publiques que la commune n’arrive pas à gérer ;  
- le projet ne méconnait pas les dispositions de l’article UC3 nonobstant la circonstance qu’elle ne dispose pas de l’autorisation d’aménager la bande faisant l’objet de la servitude de passage dont elle dispose, dès lors qu’en application de l’article A. 424-8 du code de l'urbanisme, le permis est délivré sous réserve du droit des tiers ; il ne s’agit pas de travaux indispensables au motif que les infrastructures seraient inadaptées à l’heure actuelle ;  
 
- la substitution de motifs sollicitée n’est pas recevable car soulevée pour la première fois en appel ; la route D951 est classée route à grande circulation dans le sens menant à Boulzicourt, débutant après le rond-point à la fin du projet, de sorte que la route de la Francheville D8051A au droit du projet n’est pas concernée ; par ailleurs, la route D8051A classée comme route nationale à grande vitesse concerne la portion allant de la commune de Rethel à celle de Sault les Rethel ; enfin, les parcelles d’assiette, classées en zone UC du PLU, sont bien en zone urbanisée. 
 
II. Par une ordonnance du 10 septembre 2024, la présidente de la cour a décidé l’ouverture d’une procédure juridictionnelle, enregistrée sous le n° 24NC02339, en vue de prendre les mesures nécessaires à l’exécution du jugement n° 2202055 du 22 février 2024 rendu par le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne. 
 
Par des mémoires enregistrés les 23 juillet, 4 septembre, 18 octobre 2024 et le 3 décembre 2024, la société Lidl, représentée par Me Bozzi, conclut à ce qu’il soit ordonné toute diligence utile pour l’exécution du jugement du tribunal. 
 
Elle soutient que l’arrêté du 19 avril 2024 du maire de la commune lui refusant un permis de construire après nouvelle instruction ne lui a pas été notifié et ne saurait valoir exécution de l’injonction ordonnée par le tribunal. 
 
Par des mémoires, enregistrés les 23 août et 15 novembre 2024, la commune de Charleville-Mézières, représentée par Me Dreyfus, conclut, à titre principal, à ce que la cour constate l’exécution du jugement, subsidiairement à ce qu’il soit sursis à statuer dans l’attente de l’arrêt à intervenir dans le cadre de l’instance n° 24NC01011 et de l’instance ouverte devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne sous le n° 2402331. 
 
Elle soutient qu’elle a réexaminé la demande de la société et l’a rejetée par de nouveaux motifs tenant notamment au non-respect de l’article L. 111-6 du code de l'urbanisme et que cet arrêté, régulièrement notifié le 24 avril 2024 à la société, est devenu définitif. 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Bauer, 
- les conclusions de M. Meisse, rapporteur public, 
-et les observations de Me Michel pour la commune de Charleville-Mézières et de Me Picoche pour la société Lidl. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Lidl est propriétaire, à Charleville-Mézières (08), des parcelles DX 159 et DX 161 situées route de la Francheville et a sollicité, le 1er février 2022, la délivrance d’un permis de construire portant sur la construction sur ce terrain d’un supermarché d’une surface de 1 666 mètres carrés. Par une délibération du 3 février 2022, le conseil municipal de Charleville-Mézières a approuvé la modification de son plan local d’urbanisme (PLU) qui classe désormais en zone UCa les parcelles détenues par la société Lidl. Par un arrêté du 6 juillet 2022, le maire de Charleville-Mézières a rejeté la demande de la société. Par une requête enregistrée sous le n° 24NC01011, la commune de Charleville-Mézières demande l’annulation du jugement du 22 février 2024 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé ce refus et enjoint au maire de Charleville-Mézières de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois. Dans le cadre de la procédure ouverte sous le n° 24NC02339, la société Lidl demande à la cour d’ordonner toute diligence utile pour l’exécution de ce jugement.. 
 
Les requêtes enregistrées sous les n° 24NC01011 et 24NC02339 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.  
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; (…) / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. (…) ». Selon l’article R. 410-9 du même code : « Dans le cas prévu au a de l'article L. 410-1, le délai d'instruction est d'un mois à compter de la réception en mairie de la demande. ». En vertu de l’article R. 410-12 de ce code : « A défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article. ». Ces dispositions ont pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d’urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande de permis de construire déposée durant les dix-huit mois qui suivent examinée au regard des dispositions d’urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. 
 
D’autre part, aux termes de l’article UC 1 du règlement du PLU de Charleville-Mézières, dans sa version applicable à compter de la modification approuvée par la délibération du conseil municipal de cette commune le 3 février 2022 : « Sont interdites les occupations et utilisations ci-dessous : / les établissements industriels, artisanaux ou commerciaux qui, par leur nature, leur importance ou leur aspect, sont susceptibles d’apporter une gêne sensible au quartier environnant en matière de sécurité, de salubrité, de commodité, ou d’altérer significativement le caractère du dit quartier, tel qu’il est conforme aux caractéristiques de la zone UC (…) / - Dans le secteur UCa, les constructions nouvelles de toute nature, sauf celles mentionnées à l’article UC 2. ». En vertu de l’article UC 2 du même règlement : « (…) Dans le secteur UCa, sont autorisées : / - la reconstruction des bâtiments après sinistre, affectés à la même destination et dans les limites de la surface de plancher correspondant à celle détruite, sous réserve des conditions de sécurité et d'accès, / - la gestion courante et l’extension des constructions existantes, cette dernière étant limitée à 30 % de la surface de plancher pour les bâtiments commerciaux existants, / - les constructions et installations nouvelles listées ci-après : / a) les équipements d’intérêt collectif et services publics suivants : établissements d'enseignement, laboratoires de recherche, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés et, dès lors qu’ils sont liés au fonctionnement du campus universitaire : / - les locaux et bureaux accueillant du public et des administrations publiques et assimilées, / - les équipements sportifs et autres équipements recevant du public, / b) les constructions destinées à l’hébergement dans des résidences ou foyers avec service, à condition de répondre au besoin du campus universitaire ou au besoin des équipements d’intérêt collectif et services publics (ex : résidence universitaire, etc.), / c) les activités de services dédiés à la vie étudiante. ».  
 
Pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la société Lidl, la commune de Charleville-Mézières s’est fondée sur les dispositions précitées de l’article UC 2 du règlement du PLU applicables dans le secteur UCa, lesquelles sont issues de la modification approuvée le 3 février 2022 par le conseil municipal de cette commune. Toutefois, il est constant que la société requérante a déposé, le 17 novembre 2021, sur le fondement du a) de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme précité, une demande de certificat d’urbanisme qui a donné naissance, à défaut de notification d’un certificat d’urbanisme dans le délai d’un mois suivant le dépôt de cette demande, à un certificat d’urbanisme tacite le 17 décembre 2021, lequel a cristallisé les règles d’urbanisme en vigueur pour une durée de 18 mois suivant cette date à l’exception de celles ayant pour objet la protection de la sécurité publique ou de la salubrité publique. Il ne résulte pas des dispositions précitées de l’article UC 2 du règlement du PLU, qui régissent un secteur UCa dédié à l’extension du campus universitaire, que celles-ci auraient pour objet d’assurer la sécurité publique, alors au demeurant qu’il n’est pas établi que la création du supermarché en cause serait susceptible d’entraîner une atteinte à la sécurité publique. C’est par suite à bon droit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 410-1 précité du code de l'urbanisme a été accueilli par les premiers juges. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ». Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.  
 
Il ressort des pièces du dossier que la société Lidl bénéficie d’une servitude de passage du syndicat mixte gérant le campus universitaire pour lui permettre l’accès à partir de la parcelle DX 158, propriété de ce syndicat, au boulevard Louis Aragon qui dessert le terrain d’assiette du projet litigieux. Le refus du permis de construire est également motivé par la circonstance que le syndicat mixte s’est opposé à la réalisation, sur sa parcelle, de travaux d’aménagement de la voie existante. Toutefois, il n’est pas établi que la voie en cause, asphaltée et d’ores et déjà utilisée pour la desserte de locaux du campus, ne permettrait pas d’assurer la desserte de la construction projetée dans des conditions de sécurité suffisante, même en l’absence des travaux d’aménagement projetés qui n’apparaissent pas indispensables, et il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la desserte du supermarché litigieux générerait un problème particulier de sécurité sur cette voie. A cet égard, il résulte de l’étude de trafic réalisée par la société Lidl pour les besoins de son projet, qui n’est pas sérieusement contredite par l’étude et les comptages réalisés par la commune, que le projet de supermarché n’entrainera pas de difficultés supplémentaires de circulation, même aux heures de pointe, depuis et vers la rue Claude Chrétien et le boulevard Louis Aragon, ni aucune congestion au niveau du carrefour à feux structurant entre la route de la Francheville et la rue Claude Chrétien où les véhicules doivent pouvoir s’écouler en un seul cycle de feu, y compris aux heures de pointe, compte-tenu des réserves de capacité de ces voies. Les seules circonstances que l’étude identifie un risque léger de congestion du trafic aux heures de pointe au droit du barreau sud de la route départementale de la Francheville en direction de l’autoroute 34 et de la route nationale 43 et qu’elle relève le caractère légèrement sous-dimensionné du parking par rapport à l’affluence escomptée du samedi ne suffisent pas à caractériser un risque suffisamment grave pour la sécurité publique de nature à justifier un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions précitées de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, la direction interdépartementale des routes Nord ayant d’ailleurs émis un avis favorable au projet en relevant que le réseau routier national ne sera pas significativement impacté. Il s’ensuit que, comme l’ont retenu à bon droit les premiers juges, l’arrêté contesté a été pris en méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.  
 
En troisième lieu, aux termes de l’article UC 3 du règlement du PLU de Charleville-Mézières : « §1. Dispositions générales / a) Pour recevoir les installations ou les constructions, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un passage aménagé sur un fonds voisin, ou éventuellement, obtenu par application de l’article 682 du code civil. / b) Les caractéristiques des accès doivent permettre de satisfaire aux besoins minimaux de desserte : carrossabilité, défense contre l’incendie, protection civile, brancardage, etc… / c) L’aménagement des accès et leurs débouchés sur la voie de desserte doit être tel qu’ils soient adaptés au mode d’occupation des sols envisagés, et qu’ils ne nuisent pas à la sécurité et la fluidité de la circulation (…) ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que l’aménagement de la bande enherbée, de dimension modeste, séparant la parcelle DX 159 et la partie asphaltée de la voie permettant la desserte du terrain d’assiette de la construction projetée est simplement conseillé pour obtenir un carrefour moins évasé et ainsi modérer la vitesse des mouvements tournants sur le carrefour Chrétien-Aragon, et n’apparait pas, ainsi qu’il a été développé ci-dessus, nécessaire pour assurer la desserte du projet litigieux dans les conditions adaptées à la sécurité et à la fluidité de la circulation. C’est ainsi à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de ce que les dispositions citées ci-dessus de l’article UC 3 du règlement du PLU auraient été susceptibles de fonder le refus de permis de construire en litige. 
 
En dernier lieu, aux termes de l’article L. 111-6 du code de l'urbanisme : « En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. » 
 
La commune sollicite une substitution de motifs tirée de la méconnaissance, par le projet, de ces dispositions qui interdisent, en-dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions réalisées, en entrée de ville, dans une bande de 75 mètres de part et d’autre de l’axe des routes à grande circulation. Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables au projet en cause dont il ne saurait être sérieusement soutenu qu’il s’implante en-dehors des espaces urbanisés de la commune. Il s’ensuit que la demande de substitution de motifs doit être rejetée. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Charleville-Mézières n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’exécution du jugement attaqué :  
 
Aux termes de l’article L. 911-4 du code de justice administrative : « En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d'en assurer l'exécution. Si le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte. » 
 
Il est constant qu’à la date du présent arrêt, le maire de la commune de Charleville-Mézières n’a pas exécuté l’injonction de délivrance du permis de construire sollicité prononcée par le jugement attaqué. Alors que tant le tribunal que la cour ont écarté les motifs de refus invoqués dans l’arrêté litigieux du 6 juillet 2022, ainsi que ceux soulevés à titre de substitution de motifs en première instance et en appel, rien ne fait obstacle à la délivrance à la société Lidl du permis de construire sollicité. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’assortir l’injonction prononcée par le tribunal d’une astreinte de 100 euros par jour de retard à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 
Sur les frais de l’instance n° 24NC01011 :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Lidl, qui n’est pas la partie perdante dans l’instance, la somme que la commune de Charleville-Mézières demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de cette commune la somme de 1 500 euros demandée par la société Lidl au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête présentée par la commune de Charleville-Mézières est rejetée.  
 
Article 2 : L’injonction de délivrance du permis de construire prononcée par le tribunal administratif est assortie d’une astreinte de 100 euros par jour de retard à l’expiration d’un  délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.  
 
Article 3 : La commune de Charleville-Mézières versera à la société Lidl la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Charleville-Mézières et à la société Lidl. 
 
Délibéré après l'audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Wurtz, président, 
- Mme Bauer, présidente-assesseure, 
- M. Berthou, premier conseiller.  
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2026. 
 
La rapporteure, 
 
Signé : S. BAUER  
Le président, 
 
Signé : Ch. WURTZ  
 
Le greffier, 
 
Signé : F. LORRAIN 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier, 
 
 
F. LORRAIN