CAA44 · 4ème chambre — 6 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme E... A... a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la décision du 17 décembre 2021 par laquelle la directrice générale de l’Etablissement public foncier de Bretagne a exercé le droit de préemption urbain sur un terrain, cadastré à la section ZM sous le n° 91, situé à Berric. 
 
Par un jugement n° 2200893 du 18 octobre 2024, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision de la directrice générale de l’Etablissement public foncier de Bretagne. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 décembre 2024 et 2 juillet 2025, l’Etablissement public foncier de Bretagne, représenté par Me Heitzmann, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 18 octobre 2024 ; 
 
2°) de rejeter la demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Rennes ; 
 
3°) de mettre à la charge de Mme A... le versement d’une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- le jugement attaqué est irrégulier en ce que l’ensemble des moyens de défense n’a pas été analysé ; 
- il est également irrégulier en ce que son mémoire enregistré le 19 février 2024 n’a pas été communiqué ; 
- il est encore irrégulier en ce que les premiers juges n’ont pas indiqué, avec une précision suffisante, les motifs pour lesquels ils ont considéré que la préemption litigieuse appartenait à une opération d’ensemble ; 
- c’est à tort que les premiers juges ont retenu cette qualification d’opération d’ensemble ; 
- les autres moyens invoqués par Mme A... ne sont pas fondés. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 avril 2025, Mme A..., représentée par Me Dietsch, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l’Etablissement public foncier de Bretagne le versement d’une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- les moyens invoqués par l’Etablissement public foncier de Bretagne ne sont pas fondés ; 
- la décision contestée du 17 décembre 2021 a été prise par une autorité incompétente, du fait de l’absence de convention entre l’Etablissement public foncier de Bretagne et la commune de Berric, de l’illégalité de la décision par laquelle la commune de Berric a sollicité l’intervention de l’Etablissement public foncier de Bretagne et de l’incomplétude de la convention-cadre conclue entre Questembert Communauté et l’Etablissement public foncier de Bretagne ; 
- la décision contestée du 17 décembre 2021 n’est pas régulièrement signée ; 
- elle n’indique pas la nature du projet en vue duquel est exercé le droit de préemption ; 
- il n’est pas justifié de la réalité de ce projet ; 
- la délibération instaurant le droit de préemption urbain, qui constitue la base légale de la décision contestée, n’a pas été régulièrement publiée ; 
- la décision contestée du 17 décembre 2021 a été prise après l’expiration du délai prévu à l’article L. 213-2 du code de l'urbanisme. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- le décret n° 2009-639 du 8 juin 2009 ; 
- le décret n° 2017-1416 du 28 septembre 2017 ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Mas, 
- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,  
- et les observations de Me Tijou, représentant l’Etablissement public foncier de Bretagne. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une décision du 17 décembre 2021, la directrice générale de l’établissement public foncier de Bretagne a exercé le droit de préemption urbain sur un terrain, cadastré à la section ZM sous le n° 91, situé à Berric (Morbihan). Mme A..., acquéreur évincé du terrain, a demandé au tribunal administratif de Rennes l’annulation de cette décision. Par un jugement du 18 octobre 2024, le tribunal administratif a fait droit à sa demande et enjoint à l’Etablissement public foncier de Bretagne de proposer à l’ancien propriétaire ainsi que, en cas de refus exprès ou tacite de celui-ci, à Mme A..., d’acquérir le bien préempté. L’Etablissement public foncier de Bretagne relève appel de ce jugement. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte intervenu en matière d’urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges. 
 
En ce qui concerne le moyen d’annulation retenu par le tribunal administratif de Rennes : 
 
L’article L. 213-1 du code de l’urbanisme soumet au droit de préemption urbain, notamment, les aliénations d’immeuble à titre onéreux. Aux termes de l'article L. 213-2 du même code : « Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée (…) ». Aux termes de l’article R. 213-21 du même code : « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. (…) ». 
 
L’article L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales dispose : « Les projets d'opérations immobilières mentionnés à l'article L. 1311-10 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d'une demande d'avis de l'autorité compétente de l'Etat lorsqu'ils sont poursuivis par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. (…) ». Aux termes de l’article L. 1311-10 de ce code : « Ces projets d'opérations immobilières comprennent : / (…) 2° Les acquisitions à l'amiable, par adjudication ou par exercice du droit de préemption, d'immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l'attribution, en pleine propriété, d'immeubles ou de parties d'immeubles, d'une valeur totale égale ou supérieure à un montant fixé par l'autorité administrative compétente, ainsi que les tranches d'acquisition d'un montant inférieur, mais faisant partie d'une opération d'ensemble d'un montant égal ou supérieur (…) ».  L’article 2 de l’arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes fixe à 180 000 euros le montant prévu par les dispositions précitées du 2° de l’article L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales. Enfin, les articles R. 1211-1 et R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques, applicables à l’exercice du droit de préemption par l’Etat et ses établissements publics, comportent des dispositions similaires à celles figurant aux articles L. 1311-9 et L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales applicables à l’exercice du droit de préemption par les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements. 
 
D’une part, le prix de cession convenu pour la parcelle cadastrée à la section ZM sous le n° 91 à Berric a été fixé à 117 000 euros et est ainsi inférieur au montant défini par l’arrêté du 5 décembre 2016 mentionné au point précédent. 
 
D’autre part, il résulte de la décision de préemption du 17 décembre 2021 contestée que celle-ci a pour objet la réalisation d’un aménagement comportant la construction de logements. L’aménagement ainsi prévu ne doit s’implanter que sur la parcelle cadastrée à la section ZM sous le n° 91 et il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il ne pourrait être réalisé que conjointement avec d’autres aménagements réalisés sur d’autres parcelles. Une société d’aménagement a d’ailleurs proposé, dans un courrier du 13 décembre 2021, deux options pour la construction de logements sur la seule parcelle cadastrée à la section ZM sous le n° 91. L’acquisition de ce terrain par voie de préemption ne s’inscrit dès lors pas dans une opération d’ensemble au sens des dispositions des articles L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales et R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Est sans incidence à cet égard la circonstance que la parcelle cadastrée à la section ZM sous le n° 91 a été repérée, avec des parcelles voisines, comme constituant du « foncier mobilisable » pour la réalisation d’opérations de construction de logements dans une étude prospective intitulée « Berric Horizon 2032 ». 
 
Il en résulte que c’est à tort que, pour annuler la décision de préemption litigieuse, le tribunal administratif de Rennes s’est fondé sur un vice de procédure au regard des dispositions des articles L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales et R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques, faute qu’ait été préalablement consulté le directeur départemental des finances publiques. 
 
Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par Mme A... devant le tribunal administratif et la cour administrative d'appel. 
 
En ce qui concerne les autres moyens : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-1 du code de l'urbanisme : « Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « (…) la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, (…) en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain ». Aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. ». Questembert Communauté, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d’urbanisme, exerce de plein droit, conformément à l’article L. 211-2 du code de l'urbanisme, la compétence en matière de droit de préemption urbain. Par une délibération du 16 décembre 2019, le conseil communautaire a partiellement délégué ce droit à la commune de Berric pour les terrains situés en zones urbaines et à urbaniser du territoire de cette commune, conformément à l’article L. 213-3 du même code. 
 
Aux termes de l’article L. 321-1 du code de l'urbanisme : « Dans les territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient, l'Etat peut créer des établissements publics fonciers. (…) / Les établissements publics fonciers sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l'utilisation et l'aménagement ultérieur, au sens de l'article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis. / (…) Les biens acquis par les établissements publics fonciers ont vocation à être cédés ou à faire l'objet d'un bail. / (…) L'action des établissements publics fonciers pour le compte de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements ou d'un autre établissement public s'inscrit dans le cadre de conventions. ». Aux termes de l’article L. 321-4 du code de l'urbanisme : « Les établissements publics fonciers de l'Etat peuvent agir par voie d'expropriation et exercer les droits de préemption et de priorité définis dans le code de l'urbanisme, dans les cas et conditions prévus par le même code (…) ». Conformément aux dispositions de l’article 2 du décret du 8 juin 2009 susvisé portant création de l’Etablissement public foncier de Bretagne, les missions de cet établissement public de l’Etat « peuvent être réalisées par l'établissement public foncier soit pour son compte ou celui de l'Etat et de ses établissements publics, soit pour celui des collectivités territoriales, de leurs groupements, ou de leurs établissements publics en application de conventions passées avec eux. Pour les opérations passées pour le compte des collectivités territoriales, de leurs groupements, ou de leurs établissements publics, ces conventions prévoient obligatoirement le rachat des biens dans un délai déterminé et, le cas échéant, la garantie de l'emprunt souscrit. ». Aux termes de l’article 4 du même décret : « Pour la réalisation des missions définies à l'article 2, l'établissement peut recourir aux procédures mentionnées à l'article L. 321-4 du code de l'urbanisme, qu'il s'agisse du recours à l'expropriation ou de l'exercice des droits de préemption et de priorité (…) ». 
 
L’Etablissement public foncier de Bretagne a, le 4 avril 2017, conclu avec Questembert Communauté une convention-cadre d’action foncière, prolongée jusqu’au 31 décembre 2021 par délibération du conseil communautaire du 14 décembre 2020. Aux termes de l’article 4.3 de cette convention : « (…) afin de pouvoir répondre rapidement à d’éventuelles opportunités foncières stratégiques pour le développement de l’EPCI signataire des présentes ou de ses communes membres, il est convenu que la signature de la présente convention cadre permettra à l’EPF d’intervenir par exercice d’un droit de préemption, de priorité ou réponse à un droit de délaissement, sur l’ensemble du territoire de l’EPCI à la demande expresse du titulaire du droit de préemption et sur délégation de ce titulaire / (…) Son action sera autant que possible précédée d’une délibération de la collectivité demandeuse s’engageant sur le respect  de critères définis d’un commun accord, sur la signature rapide d’une convention opérationnelle et sur le rachat du bien à l’issue d’une durée de portage qui, exceptionnellement, une convention opérationnelle n’étant pas encore signée, partira à compter de la première des dates entre la signature effective de l’acte d’acquisition (suite à la préemption) et la signature de la convention opérationnelle par l’EPF. La signature de la présente convention cadre suffira en effet à permettre à l’EPF de procéder à l’acquisition et au transfert de propriété par acte notarié, ou tout autre procédé s’y substituant, suite à la préemption ». 
 
Par ailleurs, par une délibération du conseil communautaire du 13 décembre 2021, Questembert Communauté a décidé de retirer le droit de préemption urbain à la commune de Berric, qu’elle lui avait précédemment partiellement délégué, sur le bien objet de la déclaration d’intention d’aliéner cadastré à la section ZM sous le n° 91, et a décidé de déléguer à l’Etablissement public foncier de Bretagne l’exercice du droit de préemption urbain dont est titulaire la communauté de communes. 
 
D’une part, il résulte de ce qui précède que la décision de préemption litigieuse du 17 décembre 2021 a été prise par l’Etablissement public foncier de Bretagne non pas sur délégation de la commune de Berric, qui s’était vue dessaisir de la délégation dont elle bénéficiait pour exercer le droit de préemption urbain sur cette parcelle, mais sur délégation de Questembert Communauté résultant d’une délibération du conseil communautaire du 13 décembre 2021. Il en résulte, alors même que des échanges préparatoires ont eu lieu entre l’Etablissement public foncier de Bretagne et la commune de Berric, que Mme A... ne saurait utilement se prévaloir ni de l’illégalité d’une décision par laquelle la commune de Berric aurait demandé à l’Etablissement public foncier de Bretagne d’exercer le droit de préemption urbain pour son compte, ni de l’absence de convention passée entre la commune de Berric et l’Etablissement public foncier de Bretagne pour définir les modalités de l’intervention de l’établissement public au profit de la commune. 
 
D’autre part, il résulte des termes de la convention-cadre du 4 avril 2017 cités au point 11 ci-dessus que si la signature d’une convention opérationnelle est nécessaire pour déterminer les modalités précises de coopération entre l’Etablissement public foncier de Bretagne et Questembert Communauté pour chaque opération, notamment en définissant une « durée de portage » au terme de laquelle la collectivité doit s’engager à racheter le bien, la signature de cette convention opérationnelle peut n’intervenir qu’après la décision de préemption, la convention-cadre constituant un cadre conventionnel suffisant pour habiliter l’Etablissement public foncier de Bretagne à exercer le droit de préemption à la demande et sur délégation de Questembert Communauté. Contrairement à ce que soutient Mme A..., les stipulations de cet article, qui impliquent nécessairement que Questembert Communauté rachète le bien préempté à sa demande et sur sa délégation, ne sont pas contraires aux dispositions précitées de l’article 2 du décret du 8 juin 2009 susvisé citées au point 10 ci-dessus. 
 
Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision contestée doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 212-3 du code des relations entre le public et l'administration : « Les décisions de l'administration peuvent faire l'objet d'une signature électronique. Celle-ci n'est valablement apposée que par l'usage d'un procédé, conforme aux règles du référentiel général de sécurité mentionné au I de l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, qui permette l'identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec la décision à laquelle elle s'attache et assure l'intégrité de cette décision. ». L’article 1er du décret du 28 septembre 2017 susvisé dispose : « La fiabilité d’un procédé de signature électronique est présumée, jusqu’à preuve du contraire, lorsque ce procédé met en œuvre une signature électronique qualifiée. / Est une signature électronique qualifiée une signature électronique avancée, conforme à l’article 26 du règlement [(UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l'identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur] et créée à l’aide d’un dispositif de création de signature électronique qualifié répondant aux exigences de l’article 29 dudit règlement, qui repose sur un certificat qualifié de signature électronique répondant aux exigences de l’article 28 de ce règlement ». La décision du 17 décembre 2021 contestée indique qu’elle a été signée électroniquement par Mme B... F..., directrice générale de l’Etablissement foncier de Bretagne. Il ressort des pièces du dossier que l’authenticité de cette signature électronique est certifiée par le dispositif de l’association Chambersign France, reconnu conforme au règlement (UE) n° 910/2014. Dans ces conditions et alors que Mme A... n’explicite pas les motifs pour lesquels la signature électronique de la décision contestée devrait être regardée comme non conforme aux exigences résultant de l’article L. 212-3 du code des relations entre le public et l'administration, le moyen tiré de l’irrégularité de la signature de cette décision doit être écarté. 
 
En troisième lieu, d’une part, l’article R. 211-2 du code de l'urbanisme dispose : « La délibération par laquelle le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l’article L. 211-1, d’instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d’en modifier le champ d’application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l’exécution de l’ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l’application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l’affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version en vigueur le 16 décembre 2019 : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. / (…) Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. / (…) La publication ou l'affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite. ». Enfin, l’article L. 5211-3 du même code dispose : « Les dispositions du chapitre premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale (…) ». 
 
Il résulte des dispositions législatives mentionnées aux points précédents que la délibération par laquelle un établissement public de coopération intercommunale institue un droit de préemption urbain est exécutoire dès qu’elle a fait l’objet des formalités de publicité prévues au point 18 et qu’elle a été transmise au représentant de l’Etat. S’il résulte des dispositions réglementaires de l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme que la délibération instituant le droit de préemption urbain doit faire l’objet d’un affichage pendant un mois et que mention doit en être insérée dans deux journaux diffusés dans le département, le respect de cette durée d’affichage et celui de cette obligation d’information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date à laquelle cette délibération devient exécutoire. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de Questembert Communauté a instauré le droit de préemption urbain sur l’ensemble des zones urbaines et des zones d’urbanisation future du plan local d'urbanisme intercommunal a été transmise au représentant de l’Etat le 18 décembre 2019 et a fait, le même jour, l’objet d’une insertion dans le recueil des actes administratifs de la communauté de communes du Pays de Questembert ainsi que de l’affichage, jusqu’au 18 février 2020, d’un avis informant le public de la mise à disposition de l’acte dans le recueil. Au surplus, le maire de Berric a attesté, le 10 mars 2022, qu’un affichage de cette délibération a été réalisé dans sa commune du 24 décembre 2019 au 24 janvier 2020. La seule circonstance que cette attestation, établie sous la responsabilité du maire conformément aux dispositions précitées de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, est intervenue très postérieurement à l’affichage dont elle fait état et après la contestation par Mme A... de la décision de préemption du 17 décembre 2021, n’est pas de nature à en établir le caractère erroné. 
 
Ainsi, la délibération du 16 décembre 2019 instaurant le droit de préemption urbain est exécutoire depuis le 18 décembre 2019. Le moyen tiré de ce que la décision de préemption du 17 décembre 2021 litigieuse serait privée de base légale faute que cette délibération soit devenue exécutoire doit dès lors être écarté. 
 
En quatrième lieu, l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme prévoit que toute aliénation d’un immeuble soumis au droit de préemption urbain « est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée (…). Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. (…) / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. / Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien (…) ». Conformément à l’article R. 213-7 de ce code, le délai au terme duquel le titulaire du droit de préemption est réputé renoncer à l’exercice de ce droit « est suspendu, en application de l'article L. 213-2, à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique formée par le titulaire du droit de préemption en vue d'obtenir la communication de l'un ou de plusieurs des documents suivants : / (…) 4° S'il y a lieu et s'ils existent, les documents dont la transmission à l'acquéreur est prévue aux articles L. 125-7 et L. 512-18 du code de l'environnement ; / (…) 6° Les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble (…) ». Aux termes de l’article R. 214-5 du même code : « Dans un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration préalable, le titulaire du droit de préemption notifie au cédant soit sa décision d'acquérir aux prix et conditions indiqués dans la déclaration préalable, soit son offre d'acquérir aux prix et conditions fixés par l'autorité judiciaire saisie dans les conditions prévues à l'article R. 214-6, soit sa décision de renoncer à l'exercice du droit de préemption. / Il notifie sa décision au cédant par pli recommandé avec demande d’avis de réception (…). / Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption au terme du délai fixé au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice de son droit. » 
  
Il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption urbain dispose pour exercer ce droit d’un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration préalable. Ces dispositions visent notamment à ce que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption sachent de façon certaine et dans de brefs délais s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation envisagée. Elles constituent donc pour eux une garantie. 
 
Toutefois, d’une part, dans le cas où la déclaration initiale est entachée d’une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation, le délai de deux mois ne court qu’à compter de la réception par l’administration d’une déclaration rectifiée. D’autre part, ce délai est suspendu à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière ou de la demande de visite du bien effectuée par le titulaire du droit de préemption. Il reprend alors à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d’intention d’aliéner la parcelle cadastrée à la section ZM sous le n° 91 a été reçue en mairie de Berric le 20 octobre 2021. Le délai de deux mois prévu à l’article L. 213-2 du code de l'urbanisme n’était dès lors pas expiré lorsque, par un courrier daté du 6 décembre 2021, notifié au notaire du vendeur le 7 décembre 2021, la commune de Berric a formé une demande unique de communication des documents prévus au 4° et au 6° de l’article R. 213-7 du code de l'urbanisme. 
 
D’une part, la signature de la déclaration d’intention d’aliéner par le notaire établit, en principe, en l’absence d’expression d’une volonté contraire du vendeur, le mandat confié par le vendeur au notaire pour l’ensemble de la procédure se rapportant à l’exercice du droit de préemption mentionné à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme. Dès lors, Mme A... n’est pas fondée à soutenir que la circonstance que la demande unique de communication des documents a été notifiée au notaire du vendeur et non à ce dernier faisait obstacle à ce que cette demande suspende le délai de renoncement à l’exercice du droit de préemption prévu à l’article L. 213-2 du code de l'urbanisme. 
 
D’autre part, la demande unique de communication de documents notifiée le 7 décembre 2021 portait notamment sur les éléments significatifs de l’avant-contrat de vente relatifs à la consistance et à l’état de l’immeuble. Alors même que la parcelle cadastrée à la section ZM sous le n° 91 n’est pas bâtie, une telle demande, qui permettait notamment au titulaire du droit de préemption de s’assurer que le sol du terrain n’était pas affecté d’une pollution, pouvant notamment provenir d’une installation classée pour la protection de l'environnement installée sur une parcelle adjacente, n’était pas dépourvue d’utilité. Ainsi et alors même que d’autres demandes faites conjointement ne présentaient pas de caractère utile ou ne se rattachaient pas à la liste limitative fixée par l’article R. 213-7 du code de l'urbanisme, Mme A... n’est pas fondée à soutenir que la demande unique de communication de documents était purement dilatoire et ne pouvait, de ce fait, suspendre le délai de renoncement à l’exercice du droit de préemption prévu à l’article L. 213-2 du code de l'urbanisme. 
 
Il résulte de ce qui précède que le délai prévu à l’article L. 213-2 du code de l'urbanisme a été suspendu par la demande unique de communication de documents notifiée le 7 décembre 2021 et a recommencé à courir à compter de la réception par la commune de Berric le 8 décembre 2021 de la réponse du notaire du vendeur. Le délai restant étant alors inférieur à un mois, le titulaire du droit de préemption disposait d’un mois pour prendre sa décision. Ainsi, le moyen tiré de ce que ce délai était expiré lorsque la décision de préemption contestée du 17 décembre 2021 a été notifiée au notaire du vendeur le 21 décembre 2021 et au vendeur lui-même le 22 décembre 2021 doit être écarté. 
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (…) ». Aux termes de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. (…) ». Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. 
 
La décision du 17 décembre 2021 contestée indique que la préemption du terrain cadastré à la section ZM sous le n° 91 a pour objet la réalisation, par la commune de Berric, d’un aménagement comportant, outre des places de stationnement, des logements, pour la moitié de la surface de plancher créée et dans le respect d’une densité minimale de 30 logements à l’hectare, 20 % des logements au minimum devant être consacrés à des logements locatifs sociaux. Le moyen tiré de ce que cette décision ne ferait pas apparaître la nature du projet en vue duquel le droit de préemption est exercé ne peut dès lors qu’être écarté. 
 
En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle ayant fait l’objet de la décision de préemption litigieuse était identifiée comme constituant du « foncier mobilisable » pour la réalisation d’opérations de construction de logements dans une étude prospective intitulée « Berric Horizon 2032 », destinée à dynamiser et développer le bourg sur le long terme afin d’en assurer un développement harmonieux. Alors même que, dans ce cadre, l’usage exact de cette parcelle n’était pas défini dans cette étude, l’Etablissement public foncier de Bretagne établit ainsi la réalité d’un projet d’aménagement du centre-ville mené par la commune, entrant dans le champ des dispositions précitées de l’article L. 300-1 du code de l'urbanisme, ainsi que la contribution à ce projet de l’aménagement en vue duquel a été décidée la préemption litigieuse. Le moyen tiré de ce qu’il ne serait pas justifié de la réalité du projet d’aménagement poursuivi doit dès lors être écarté. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la régularité du jugement attaqué, que l’Etablissement public foncier de Bretagne est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision de sa directrice générale du 17 décembre 2021. 
 
Sur les frais liés au litige :  
  
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme A... le versement de la somme de 1 500 euros au profit de l’Etablissement public foncier de Bretagne en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Les dispositions du même article font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’établissement public foncier de Bretagne, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée sur leur fondement par Mme A....  
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : Le jugement du 18 octobre 2024 du tribunal administratif de Rennes est annulé. 
 
Article 2 : La demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée. 
 
Article 3 : Mme A... versera à l’Etablissement public foncier de Bretagne une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Les conclusions présentées par Mme A... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l’Etablissement public foncier de Bretagne, à Mme E... A... et à M. D... C.... 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 20 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Lainé, président de chambre, 
- M. Catroux, premier conseiller, 
- M. Mas, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2026. 
 
 
 
Le rapporteur, 
 
B. MAS 
Le président, 
 
L. LAINÉ 
 
La greffière,   
 
A. MARTIN 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.