CAA31 · 2ème chambre — 20 janvier 2026

Vu les procédures suivantes : 
 
Procédures contentieuses antérieures : 
 
I. - Sous le n°2105845, Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du 1er septembre 2021 par lequel le maire de Banyuls-dels-Aspres l’a placée en congé de maladie ordinaire à plein traitement pour la période du 10 juin au 7 septembre 2021 et à demi-traitement à compter du 8 septembre 2021, et de mettre à la charge de la commune de Banyuls-dels-Aspres la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
II. - Sous le n°2105905, Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du 20 octobre 2021 par lequel le maire de Banyuls-dels-Aspres l’a placée en congé de maladie ordinaire à demi-traitement pour la période du 30 septembre au 30 novembre 2021, et de mettre à la charge de la commune de Banyuls-dels-Aspres la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
III. - Sous le n°2200777, Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, d’enjoindre au maire de Banyuls-dels-Aspres de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de la commune de Banyuls-dels-Aspres la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
IV. - Sous le n°2202934, Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a implicitement rejeté sa demande de requalification de son congé de maladie ordinaire en congé pour accident de service, d’enjoindre au maire de Banyuls-dels-Aspres de procéder à la reconnaissance de l’imputabilité au service de sa maladie à compter du 5 mars 2020 et jusqu’au 10 mai 2020, puis à compter du 10 juin 2021, avec prise en charge de l’intégralité des soins, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de la commune de Banyuls-dels-Aspres la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Par un jugement nos 2105845, 2105905, 2200777 et 2202934 du 14 novembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a constaté qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur les conclusions de Mme B... tendant à l’annulation des arrêtés du maire de Banyuls-dels-Aspres des 1er septembre et 20 octobre 2021, a annulé la décision par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a implicitement refusé de reconnaître l’imputabilité au service de la maladie dont est atteinte Mme B..., a enjoint au maire de Banyuls-dels-Aspres de statuer à nouveau sur la demande de reconnaissance de l’imputabilité au service sollicitée par Mme B... et sur sa situation administrative dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement, a rejeté le surplus des conclusions des demandes de Mme B... ainsi que les conclusions présentées par la commune de Banyuls-dels-Aspres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 12 janvier 2024, Mme A... B..., représentée par Me Cacciapaglia, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 14 novembre 2023, en tant qu’il a rejeté ses conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a rejeté sa demande de protection fonctionnelle ;  
 
2°) d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;  
 
3°) d’enjoindre à la commune de Banyuls-dels-Aspres de lui accorder la protection fonctionnelle, dans un délai de quinze jours à compter de l’arrêt à intervenir ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Banyuls-dels-Aspres la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu’en refusant de faire droit à ses conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle, les premiers juges ont commis une erreur manifeste d’appréciation ; 
- sa demande de protection fonctionnelle mettait directement en cause le maire de Banyuls-dels-Aspres en raison de faits de harcèlement moral et de diffamation, de sorte que ce dernier ne pouvait statuer sur cette demande sans méconnaître le principe d’impartialité ;  
- la décision en litige est insuffisamment motivée en fait et en droit, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- elle méconnaît les articles 11 et 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors qu’elle a été victime de harcèlement moral de la part de sa supérieure hiérarchique et de la part du maire ; elle a également été victime de diffamation publique en raison de propos tenus par le maire lors de la séance du conseil municipal du 16 juin 2021. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2024, la commune de Banyuls-dels-Aspres, représentée par Me Vigo, conclut à titre principal à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet au fond et à ce que soit mise à la charge de Mme B... la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que :  
- à titre principal, la requête d’appel est irrecevable, en l’absence de moyen d’appel ;  
- à titre subsidiaire, aucun des moyens invoqués par l’appelante n’est fondé. 
 
Par une ordonnance du 30 avril 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 26 mai 2025 à 12 heures.  
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ;  
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;  
- la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 ;  
- le décret n°2014-90 du 31 janvier 2014 ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Hélène Bentolila, conseillère, 
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Akel, substituant Me Cacciapaglia, représentant Mme B.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme B..., adjointe administrative de première classe, exerce les fonctions d’agente ... de la mairie de Banyuls-dels-Aspres (Pyrénées-Orientales). Par un arrêté du 1er septembre 2021, le maire de Banyuls-dels-Aspres l’a placée en congé de maladie ordinaire à plein traitement pour la période du 10 juin au 7 septembre 2021 et à demi-traitement à compter du 8 septembre 2021. Puis, par un arrêté du 20 octobre 2021, le maire l’a placée en congé de maladie ordinaire à demi-traitement du 30 septembre au 30 novembre 2021. S’estimant victime de harcèlement moral, elle a sollicité, par deux courriers du 2 novembre 2021, la reconnaissance de l’imputabilité au service de la maladie dont elle souffre et l’octroi de la protection fonctionnelle et ses deux demandes ont été implicitement rejetées. Mme B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler les arrêtés du maire de Banyuls-dels-Aspres des 1er septembre et 20 octobre 2021, ainsi que les décisions implicites de rejet de ses demandes de protection fonctionnelle et de reconnaissance de l’imputabilité au service de sa maladie. Par un jugement du 14 novembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a constaté qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur ses conclusions tendant à l’annulation des arrêtés des 1er septembre et 20 octobre 2021, a annulé la décision par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a implicitement refusé de reconnaître l’imputabilité au service de la maladie dont est atteinte Mme B..., a enjoint au maire de Banyuls-dels-Aspres de statuer à nouveau sur la demande de reconnaissance de l’imputabilité au service sollicitée par Mme B... et sur sa situation administrative dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement et a rejeté le surplus des conclusions de ses demandes. Mme B... relève appel de ce jugement, en tant seulement que celui-ci a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a implicitement refusé de lui octroyer la protection fonctionnelle.  
 
Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d’appel :  
 
2. Aux termes de l’article R. 411-1 du code de justice administrative, applicables à l'introduction de l'instance d'appel en vertu des dispositions de l’article R. 811-13 du même code : « La requête (…) contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. » En vertu de ces dispositions, la requête doit, à peine d'irrecevabilité, contenir l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. 
 
3. La requête d’appel présentée par Mme B... ne constitue pas la seule reproduction littérale de ses écritures de première instance et comporte une critique du jugement attaqué. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Banyuls-dels-Aspres tirée de l’absence de moyen d’appel doit être écartée. 
 
Sur le bien-fondé du jugement :  
 
4. Aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « I.- A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l’ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / (…) / IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. » 
 
5. Lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet. 
 
6. Si la protection résultant du principe rappelé au point précédent n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Des agissements constitutifs de harcèlement moral ne sont, par principe, pas susceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 
7. Il résulte par ailleurs du principe d’impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison de tels actes ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné. 
 
8. Enfin, aux termes de l’article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : « En cas d’absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l’ordre du tableau. » Aux termes de l’article L. 2122-18 du même code : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. / (…) » 
  
9. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales que le maire, qui n’aurait pas délégué cette fonction, est en principe compétent pour se prononcer sur une demande de protection fonctionnelle émanant d’un des agents de sa commune. Toutefois, face à une telle demande qui viserait des faits insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, il se trouve en situation de ne pouvoir se prononcer sans méconnaître les exigences qui découlent du principe d’impartialité, et il lui appartient de transmettre celle-ci à l’un de ses adjoints ou à l’un des conseillers municipaux dans les conditions prévues à l’article L. 2122-17 du même code.  
 
10. Il ressort des pièces du dossier que la demande de protection fonctionnelle formée par Mme B... le 2 novembre 2021 repose sur des faits qu’elle considère comme constitutifs de harcèlement moral, qui auraient été commis pour partie par le maire de Banyuls-dels-Aspres, ainsi que sur des propos, qu’elle estime diffamatoires, tenus par le maire lors de la réunion du conseil municipal du 16 juin 2021. Dès lors que cette demande de protection fonctionnelle mettait en cause les agissements du maire, ce dernier ne pouvait, sans méconnaître le principe d’impartialité, statuer sur cette demande de protection fonctionnelle, quand bien même il était en principe l’autorité compétente pour statuer sur ce type de demandes. Le caractère implicite de la décision en litige est sans incidence sur ce point, dès lors que cette décision est réputée avoir été prise par le maire auquel cette demande a été adressée, lequel n’établit, ni même n’allègue avoir transmis la demande présentée par Mme B... à l’un de ses adjoints ou, à défaut, à l’un des conseillers municipaux. La décision implicite par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a rejeté la demande de protection fonctionnelle formée par Mme B... est par suite entachée d’irrégularité et doit être annulée.  
 
11. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que Mme B... est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a refusé de lui octroyer la protection fonctionnelle.  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction :  
  
12. Aux termes de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : « I. - Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et un intérêt privé qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction. / Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation : (…) / 2° Sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des instructions (…) ». Aux termes de l’article 5 du décret du 31 janvier 2014 portant application de l’article 2 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, applicable notamment aux maires : « (…) Lorsqu'elles estiment se trouver en situation de conflit d'intérêts, qu'elles agissent en vertu de leurs pouvoirs propres ou par délégation de l'organe délibérant, [ces personnes] prennent un arrêté mentionnant la teneur des questions pour lesquelles elles estiment ne pas devoir exercer leurs compétences et désignant, dans les conditions prévues par la loi, la personne chargée de les suppléer. / Par dérogation aux règles de délégation prévues aux articles L. 2122-18 (…) du code général des collectivités territoriales, elles ne peuvent adresser aucune instruction à leur délégataire. » 
 
13. Eu égard au motif d’annulation retenu, le présent arrêt implique seulement qu’il soit enjoint, d’une part, au maire de Banyuls-dels-Aspres, en principe seul chargé de l’administration en vertu de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, de prendre, dans le délai de huit jours à compter de la notification du présent arrêt, un arrêté désignant l’adjoint qui sera chargé de se prononcer, en toute indépendance, conformément aux dispositions précitées du décret du 31 janvier 2014, sur la demande de protection fonctionnelle présentée par Mme B... et, d’autre part, à cet adjoint d’examiner cette demande dans le délai de quinze jours à compter de sa désignation. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
  
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme B..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Banyuls-dels-Aspres demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
15. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Banyuls-dels-Aspres une somme de 1 500 euros à verser à Mme B... sur le fondement des mêmes dispositions.  
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier nos 2105845, 2105905, 2200777 et 2202934 du 14 novembre 2023 est annulé en tant qu’il a rejeté la demande de Mme B... tendant à l’annulation de la décision par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a implicitement rejeté sa demande de protection fonctionnelle.  
 
Article 2 : La décision par laquelle le maire de Banyuls-dels-Aspres a implicitement rejeté la demande de protection fonctionnelle formée par Mme B... le 2 novembre 2021 est annulée. 
 
Article 3 : Il est enjoint à la commune de Banyuls-dels-Aspres de réexaminer la demande de protection fonctionnelle formée par Mme B... le 2 novembre 2021 selon les modalités et dans les délais définis au point 13 du présent arrêt.  
 
Article 4 : La commune de Banyuls-dels-Aspres versera à Mme B... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B... est rejeté. 
 
Article 6 : Les conclusions présentées par la commune de Banyuls-dels-Aspres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la commune de Banyuls-dels-Aspres. 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 6 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Massin, président, 
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère, 
Mme Bentolila, conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 janvier 2026. 
 
                La rapporteure, 
 
                  H. Bentolila 
 
Le président, 
 
  
 O. Massin 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
M-M. Maillat 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.