CAA31 · 1ère chambre — 14 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du 25 mai 2021 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo a décidé de lui reprendre la compétence " eau potable " pour le territoire des communes de Bonrepos-sur-Aussonnelle, Bragayrac, Empeaux, Fonsorbes, Labastidette, Lamasquère, Lavernose-Lacasse, Le Fauga, Sabonnères, Saiguède, Saint-Clar-de-Rivière, Saint-Hilaire, Saint-Lys et Saint-Thomas, pour lesquelles elle siégeait en représentation-substitution. 
 Par un jugement n° 2104189 du 19 décembre 2023, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cette délibération. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 16 février et 8 octobre 2024, la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo, représentée par Me Landot, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 19 décembre 2023 du tribunal administratif de Toulouse ; 
 2°) de rejeter la demande du syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch ; 
 3°) de mettre à la charge du syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité, dès lors qu'il ne détaille pas les articles, sur lesquels le tribunal s'est fondé, des codes qu'il vise ; 
 - le président du syndicat intercommunal à vocation multiple Saudrune Ariège Garonne ne peut être regardé, compte tenu des dispositions de l'article L. 1111-6 du code général des collectivités territoriales, comme étant intéressé à l'affaire ; 
 - il ne poursuivait pas un intérêt distinct de ceux de la généralité des habitants de la communauté d'agglomération, alors d'ailleurs que la délibération litigieuse ne porte pas adhésion au syndicat intercommunal à vocation multiple Saudrune Ariège Garonne ; 
 - il n'a pas exercé d'influence sur la délibération contestée ; 
 - l'information des conseillers de la communauté d'agglomération a été conforme aux dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
 - la délibération contestée ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 5211-17-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle ne remet pas en cause un principe de solidarité territoriale, dont la valeur juridique n'est pas démontrée ; 
 - le moyen tiré de ce que la délibération serait entachée d'une erreur d'appréciation des faits n'est pas étayé ; 
 - la délibération n'est pas entachée de détournement de pouvoir. 
 Par deux mémoires en défense, enregistré les 4 juin et 15 octobre 2024, le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch, représenté par Me Heymans, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 8 000 euros soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, les conseillers de la communauté d'agglomération ont reçu une information préalable insuffisante et mensongère ; 
 - la délibération contestée méconnaît les dispositions de l'article L. 5211-17-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle est contraire au principe général du droit de solidarité territoriale ; 
 - elle est entachée d'inexactitude et d'erreur d'appréciation des faits ; 
 - elle est entachée de détournement de pouvoir, dès lors que la procédure de transfert n'a été réalisée que pour servir les intérêts économiques du syndicat intercommunal à vocation multiple Saudrune Ariège Garonne. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lafon, 
 - les conclusions de Mme Restino, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Dubois pour la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo, 
 - et les observations de Me Heymans pour le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La communauté d'agglomération Le Muretain Agglo fait appel du jugement du 19 décembre 2023 du tribunal administratif de Toulouse qui a annulé la délibération du 25 mai 2021 par laquelle son conseil de communauté a décidé de reprendre au syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch la compétence " eau potable " pour le territoire des communes de Bonrepos-sur-Aussonnelle, Bragayrac, Empeaux, Fonsorbes, Labastidette, Lamasquère, Lavernose-Lacasse, Le Fauga, Sabonnères, Saiguède, Saint-Clar-de-Rivière, Saint-Hilaire, Saint-Lys et Saint-Thomas, pour lesquelles elle siégeait en représentation-substitution. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif : 
 2. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-3 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération contestée : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de l'établissement public de coopération intercommunale, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. 
 3. Il ressort des pièces du dossier qu'un des conseillers de la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo était le président du syndicat intercommunal à vocation multiple Saudrune Ariège Garonne. Préalablement à l'adoption de la délibération contestée, il a présenté à plusieurs reprises aux communes concernées l'intention de la communauté d'agglomération d'adhérer à ce syndicat intercommunal pour l'exercice de la compétence " eau potable ", ainsi que les modalités et les avantages d'une telle adhésion. Le syndicat Saudrune Ariège Garonne a, par ailleurs, contribué à l'élaboration de l'étude d'impact sur la reprise de la compétence " eau potable " au syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch. En admettant même que ces éléments établissent que ce conseiller de la communauté d'agglomération aurait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption de la délibération du 25 mai 2021 et exercé une influence sur cette dernière, le caractère public du syndicat Saudrune Ariège Garonne, bien qu'exploitant un service public industriel et commercial, exclut que cet élu puisse être qualifié de conseiller intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération. Tel est également le cas, en tout état de cause, d'un autre conseiller de la communauté d'agglomération, qui occupe les fonctions de directeur général des services du syndicat intercommunal à vocation multiple Saudrune Ariège Garonne. Dans ces conditions, la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Toulouse a estimé que la délibération du 25 mai 2021 avait été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. 
 4. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch devant le tribunal administratif et devant la cour. 
 En ce qui concerne les autres moyens : 
 5. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". L'article L. 5211-1 du même code dispose que : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre 1er de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / () / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus () ". Il résulte de ces dispositions, applicables à la communauté d'agglomération LeMuretain Agglo, que les documents joints à la convocation doivent comprendre une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération afin de permettre aux membres de l'organe délibérant de disposer d'une information suffisante pour se prononcer en toute connaissance de cause. 
 6. Il est constant que les conseillers de la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo ont été destinataires d'une note de synthèse comprenant en particulier un rappel des faits et des procédures concernant la reprise de la compétence " eau potable " au syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch et deux études d'impact relatives à cette reprise et à l'harmonisation des compétences " eau et assainissement " sur le territoire concerné. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les informations, contenues dans l'une de ces études, portant sur la situation financière du syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch, sa dette, les communes desservies par l'usine de production de Lherm et les incidences du retrait sur le prix de l'eau, auraient été erronées ou contradictoires. En outre, l'étude d'impact précisait explicitement qu'elle prenait appui sur les seuls comptes administratif et de gestion 2019 du syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch. Par ailleurs, la circonstance que cette étude ne mentionnait pas, au titre des incidences financières de la reprise de la compétence " eau potable ", les coûts liés à la pose de sous-compteurs, à la construction de nouveaux locaux et à la modification du système de télégestion, n'est pas de nature à avoir induit en erreur les conseillers de la communauté d'agglomération, alors au surplus que la nécessité et l'importance de ces investissements sont contestées ou n'avaient pas été portées à la connaissance de ladite communauté. Il en est de même des mentions de l'étude d'impact, selon lesquelles neuf communes avaient " exprimé leur décision de retrait du syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch ", qui devaient être entendues comme visant seulement une intention de reprendre la compétence " eau potable ", ou, en tout état de cause, des propositions faites au cours des débats par le président de la communauté d'agglomération tenant à la reprise, par cette dernière, d'une partie des locaux de l'usine de Lherm et de ses propos relatifs au maillage du réseau et aux investissements du syndicat. Enfin, la circonstance que la chambre régionale des comptes Occitanie a estimé, dans deux rapports d'observations définitives, d'une part, que l'étude d'impact relative à la " reprise compétence eau potable au SIECT ", qui a été élaborée conjointement par les services de la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo et du syndicat intercommunal à vocation multiple Saudrune Ariège Garonne, n'a pas été réalisée par un expert indépendant, d'autre part, que cette étude est peu documentée et qu'elle est en partie contredite, ne permet pas d'établir que les informations délivrées, y compris sur la solidité financière de ce syndicat et, plus généralement, sur les motifs du projet de délibération, auraient été erronées et de nature à induire en erreur les conseillers de la communauté d'agglomération. Dans l'ensemble de ces conditions, et alors qu'ils ont été par ailleurs rendus destinataires de courriers du préfet de la Haute-Garonne explicitant les raisons de son refus de prononcer un retrait de la communauté d'agglomération du syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch sur le fondement du IV de l'article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales, ces élus doivent être regardés comme ayant disposé d'une information suffisante pour se prononcer en toute connaissance de cause sur le projet de délibération qui leur était soumis. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des obligations prescrites par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 5212-16 du code général des collectivités territoriales, applicable aux syndicats mixtes en vertu de l'article L. 5711-1 du même code : " Une commune peut adhérer à un syndicat pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci. / La décision d'institution ou une décision modificative détermine en ce cas la liste des communes membres du syndicat, la liste des compétences que le syndicat peut exercer et les conditions dans lesquelles chaque commune membre transfère au syndicat tout ou partie des compétences que celui-ci est habilité à exercer. Le syndicat exerce chacune de ses compétences dans les limites du territoire des communes lui ayant délégué cette compétence. / Chaque commune supporte obligatoirement, dans les conditions fixées par la décision d'institution, les dépenses correspondant aux compétences qu'elle a transférées au syndicat ainsi qu'une part des dépenses d'administration générale () ". Les statuts du syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch précisent, à leur article 3, que ce syndicat mixte est habilité à exercer les compétences à la carte en matière, notamment, de production, transport, stockage et distribution de l'eau potable et, à leur article 8, que ces compétences peuvent être reprises par les collectivités membres par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant concerné. Ces statuts déterminent par ailleurs la liste des membres du syndicat, celle des compétences que les adhérents peuvent transférer, ainsi que les conditions dans lesquelles chaque membre peut opérer un transfert de compétence. Enfin, un tableau précisant par membre les compétences transférées au syndicat est annexé à ces statuts. En conséquence, alors même que ces derniers ne fixent pas les conditions dans lesquelles chaque membre supporte obligatoirement les dépenses correspondant aux compétences qu'il a transférées, ainsi qu'une part des dépenses d'administration générale, le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch relève des dispositions de l'article L. 5212-16 du code général des collectivités territoriales. Il s'en déduit que la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo était libre de reprendre au syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch la compétence " eau potable " pour le territoire des quatorze communes en cause, pour lesquelles elle siégeait en représentation-substitution, et qu'elle n'était à ce titre pas soumise à la procédure de l'article L. 5211-17-1 du code général des collectivités territoriales, prévoyant que la restitution des compétences exercées par un établissement public de coopération intercommunale est, en principe, subordonnée à des délibérations concordantes de son organe délibérant et de ceux de ses membres se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dernières dispositions doit être écarté. 
 8. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération contestée, qui se borne à reprendre au syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch la compétence " eau potable " pour le territoire des quatorze communes en cause, renforcerait les inégalités présentes sur le territoire de la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo et affecterait la rationalisation de la gestion et de la distribution de la ressource en eau. Par suite et en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance d'un prétendu principe de solidarité territoriale doit être écarté. 
 9. En quatrième lieu, d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les motifs de la délibération du 25 mai 2021, tirés du " besoin d'une plus grande harmonisation et rationalisation des modes de gestion de la compétence " eau potable ", plus respectueuse des spécificités du territoire du Muretain Agglo ", de " la sous-représentativité du Muretain Agglo au sein de la gouvernance du SIECT " et d'" une tarification ne répondant pas aux attentes légitimes des communes ", seraient entachés d'erreur dans l'exactitude matérielle des faits. D'autre part, le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch ne peut utilement se prévaloir de l'existence d'erreurs de fait concernant l'étendue de sa dette, la reprise de l'usine de Lherm, les incidences de la décision sur sa propre situation financière, ainsi que la situation économique du syndicat intercommunal à vocation multiple Saudrune Ariège Garonne, dès lors que ces éléments ne figurent pas parmi les motifs de la délibération contestée. 
 10. En cinquième lieu, le moyen tiré de ce que les motifs de la délibération du 25 mai 2021 sont entachés d'erreur d'appréciation des faits n'est pas assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 
 11. En dernier lieu, il n'est pas démontré que la délibération attaquée, portant reprise par la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo de la compétence " eau potable " au syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch, avait pour seul but de servir les intérêts économiques du syndicat intercommunal à vocation multiple Saudrune Ariège Garonne. Par suite, le syndicat intimé n'établit pas le détournement de pouvoir qu'il allègue. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le moyen relatif à la régularité du jugement, que la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du 25 mai 2021. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch le versement à la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo de la somme de 2 000 euros en application de ces dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement n° 2104189 du 19 décembre 2023 du tribunal administratif de Toulouse est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch devant le tribunal administratif de Toulouse est rejetée. 
 Article 3 : Le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch versera à la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions du syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Le Muretain Agglo et au syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch. 
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2024, où siégeaient : 
 M. Lafon, président-assesseur, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, 
 Mme Fougères, première conseillère, 
 Mme Chalbos, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2024. 
 Le président rapporteur, 
 N. Lafon  
 L'assesseure la plus ancienne dans 
 l'ordre du tableau, 
 A. Fougères 
 Le greffier, 
 F. Kinach 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.