CAA78 · 5ème chambre — 19 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Le préfet des Hauts-de-Seine a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d’annuler la décision n° 2023/26B du 28 février 2023 par laquelle la maire de la commune de Malakoff a approuvé la convention conclue entre la commune et l’association « Union des Musulmans de Malakoff » (UMM) relative à la mise à disposition d’un local situé 1, rue Avaulée sur le territoire de cette commune. 
 
Par un jugement n° 2304672 du 30 novembre 2023, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté ce déféré du préfet des Hauts-de-Seine. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 30 janvier 2024, le préfet des Hauts-de-Seine demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) d’annuler cette décision ; 
 
3°) d’enjoindre à la commune de Malakoff de saisir le tribunal judiciaire pour procéder à l’annulation de la convention approuvée par cette décision.  
  
Il soutient que : 
- la décision est insuffisamment motivée en fait, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- elle méconnaît les dispositions des articles 2 et 19-2 de la loi du 9 décembre 1905 dès lors qu’eu égard aux conditions de mise à disposition du local en cause et à la modicité du montant du loyer prévu en contrepartie, elle constitue une subvention accordée à une association cultuelle. 
 
Par un mémoire, enregistré le 9 septembre 2024, la commune de Malakoff, représentée par Me Aderno, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la requête, qui se borne à reproduire les écritures de première instance, ne satisfait pas aux exigences de motivation prescrites par l’article R. 411-1 du code de justice administrative et est, par suite, irrecevable ; 
- le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision en litige est inopérant et, en tout état de cause, infondé. 
- l’autre moyen de la requête est infondé. 
 
La requête a été communiquée à l’établissement public foncier d’Île-de-France (EPFIF), qui n’a pas produit d’observations. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
le code général des collectivités territoriales ; 
le code général de la propriété des personnes publiques ; 
le code des relations entre le public et l’administration ; 
la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de Mme Bruno-Salel,  
les conclusions de Mme Florent, rapporteure publique. 
et les observations de Me Wilhelm, pour la commune de Malakoff. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
L’établissement public foncier des Hauts-de-Seine (EPF92) et la commune de Malakoff ont conclu, le 26 avril 2013, une convention en vue de l’acquisition et du portage de réserves foncières et immobilières sur le territoire de la commune, afin d’y construire des logements et des commerces. Conformément à cette convention et à son avenant du 14 novembre 2015, l’EPF92 a, le 26 juillet 2016, acquis un ancien bâtiment industriel d’une surface d’environ 220 m2 situé 1, rue Avaulée à Malakoff, et en a transféré la jouissance et la gestion à la commune de Malakoff pour la durée du portage financier. Après la dissolution de l’EPF92, une nouvelle convention, ayant le même objet et des engagements similaires, a été conclue, le 3 janvier 2017, entre la commune de Malakoff et l’établissement public foncier d’Île-de-France (EPFIF). Par une convention, signée le 19 mai 2022, la commune de Malakoff a mis ce local à la disposition de l’association « Union des musulmans de Malakoff » (UMM) afin d’y assurer une activité cultuelle, pour un montant mensuel de 350 euros. Par un jugement du 15 décembre 2022 devenu définitif, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé la décision du 19 mai 2022 par laquelle la maire de la commune de Malakoff a approuvé cette convention, au motif que les conditions de mise à disposition de ce local constituaient une libéralité. Par une décision du 28 février 2023, la maire de la commune de Malakoff a approuvé une nouvelle convention de mise à disposition du même local à cette même association, pour un montant mensuel réévalué à 1 000 euros. Le préfet des Hauts-de-Seine fait appel du jugement du 30 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté son déféré dirigé contre cette décision. 
 
Sur la légalité de la décision contestée : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ». L’article L. 211-3 du même code dispose que : « Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement. ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». 
 
La décision contestée, portant approbation d’une convention de mise à disposition à titre précaire d’un bien immobilier, n’est pas au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de cette décision, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 211-5 du même code, doit être écarté comme inopérant. 
 
En second lieu, aux termes de l’article 1er de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public. ». L’article 2 de cette loi dispose : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l’Etat, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l’exercice des cultes. (…) ». En vertu du III de l’article 19-2 de cette même loi, les associations formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice d’un culte « ne peuvent, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l’Etat ni des collectivités territoriales ou de leurs groupements. Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations ainsi que pour travaux d’accessibilité aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques. ». 
 
 
 
 
Les collectivités territoriales peuvent donner à bail, et ainsi pour un usage exclusif et pérenne, à une association cultuelle, un local existant de leur domaine privé sans méconnaître les dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905 dès lors que les conditions, notamment financières, de cette location excluent toute libéralité. 
 
Il est constant que l’immeuble mis à disposition de l’association UMM par la commune de Malakoff appartient au domaine privé de l’EPFIF, qui en a transféré, dans le cadre de la convention d’intervention foncière du 3 janvier 2017, la jouissance et la gestion à cette commune, et qu’il n’est pas affecté à un service public communal.  
 
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet de convention autorisée par la décision contestée prévoit la mise à disposition de l’association UMM de l’immeuble en cause, ancien bâtiment industriel, pour une durée d’un an renouvelable trois fois par une décision expresse, pour un loyer mensuel d’un montant de 1 000 euros. 
 
Pour contester la légalité de cette décision, le préfet des Hauts-de-Seine fait d’abord valoir que le loyer ainsi prévu traduit une libéralité dès lors qu’il est inférieur de plus de moitié à la valeur locative de l’immeuble, estimée à 2 383 euros par mois, avec une marge d’appréciation de 10 %, par le pôle « évaluation domaniale » de la direction départementale des finances publiques des Hauts-de-Seine, dans son avis du 28 juin 2022, pour tenir compte de sa localisation en centre-ville et de sa bonne desserte par les transports publics. Toutefois, conformément à l’article 11 de la convention d’intervention foncière, le projet de convention de mise à disposition litigieux, en particulier ses articles 4 et 11-1, prévoit que le droit d’occupation n’est conféré qu’à titre précaire et révocable, et que cette mise à disposition peut ainsi être résiliée à tout moment de plein droit par la commune, sans indemnité pour l’association UMM, notamment pour un motif d’intérêt général lié à l’avancée du projet porté avec l’EPFIF. Il ressort également des pièces du dossier que tout contrat d’occupation portant sur l’immeuble en cause consenti par la commune, comme l’y autorise la convention qu’elle a conclue le 3 janvier 2017 avec l’EPFIF, prend fin de plein droit à l’expiration de cette convention, soit, à la date de la décision contestée, le 31 décembre 2023, ainsi que le prévoit un avenant du 15 décembre 2022. Le préfet des Hauts-de-Seine fait aussi valoir, pour contester le caractère précaire de la convention de mise à disposition en litige et, par suite, le loyer fixé par la commune de Malakoff pour tenir compte de cette précarité, que le projet d’aménagement envisagé sur la commune de Malakoff n’a fait l’objet d’aucun commencement d’exécution, qu’il est probable que la convention d’intervention foncière du 3 janvier 2017 sera encore prolongée et que la commune est en mesure d’anticiper les étapes à venir de ce projet. Toutefois, ces seules allégations, alors qu’il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que le projet d’aménagement porté par l’EPFIF et la commune de Malakoff, dont le report a été justifié par des motifs objectifs liés à l’absence de maitrise foncière totale du périmètre prévu, n’aurait pas vocation à être mené à son terme, ne suffisent pas à remettre en cause le caractère précaire de la convention litigieuse et à caractériser une libéralité, la mise à disposition du local en question répondant par ailleurs à l’intérêt public que constitue pour la commune la possibilité de valoriser ce bien dans l’attente de la réalisation du projet porté avec l’EPFIF. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la commune de Malakoff a donné à bail à d’autres associations, non cultuelles, des locaux comparables appartenant à l’EPFIF et dont la jouissance et la gestion lui a été confiée par cet établissement dans le cadre de la convention d’intervention foncière du 3 janvier 2017, pour des loyers similaires, voire inférieurs, à celui accordé à l’association UMM. Par suite, eu égard aux conditions, rappelées ci-dessus, dans lesquelles l’immeuble litigieux est mis à disposition de cette association, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles 2 et 9 de la loi du 9 décembre 1905 doivent être écartés.  
 
 Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Malakoff, que le préfet des Hauts-de-Seine n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté son déféré. Sa requête doit donc être rejetée, y compris ses conclusions à fin d’injonction.  
 
Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Malakoff et non exposés dans les dépens sur le fondement de ces dispositions. 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
Article 1er : La requête du préfet des Hauts-de-Seine est rejetée. 
 
Article 2 : L’Etat versera à la commune de Malakoff la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur, au préfet des Hauts-de-Seine, à la commune de Malakoff et à l’Etablissement public foncier d’Ile-de-France. 
 
 
Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Ribeiro-Mengoli, présidente de chambre, 
Mme Bruno-Salel, présidente-assesseure, 
Mme Bahaj, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 février 2026. 
 
La rapporteure, 
 
C. Bruno-Salel 
La présidente, 
 
N. Ribeiro-Mengoli 
La greffière, 
 
V. Malagoli 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.