CAA78 · 5ème chambre — 28 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société Free Mobile a demandé au tribunal administratif d’Orléans : 
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sous le n° 2004563, d’annuler la décision implicite, née le 21 octobre 2020, par laquelle le maire de la commune de Saint-Doulchard a rejeté la demande de la société Axians Mobile tendant à la fermeture à la circulation du chemin de la Lune à compter du 2 novembre 2020 et pour une durée de vingt jours ;  
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sous le n° 2200025, d’annuler la décision implicite, née le 27 novembre 2021, par laquelle le maire de la commune de Saint-Doulchard a rejeté sa demande tendant à la fermeture à la circulation du chemin de la Lune à compter du 23 janvier 2022 et pour une durée de quarante-et-un jours.  
 
Par un jugement nos 2004563, 2200025 du 1er décembre 2023, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ses demandes.  
 
Procédure devant la cour : 
 
I- Par une requête, enregistrée le 1er février 2024 sous le n° 24VE00295, et un mémoire enregistré le 26 novembre 2025, non communiqué, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) d'annuler la décision implicite née le 21 octobre 2020 ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Doulchard la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
le jugement attaqué est entaché d’erreur de droit, d’un renversement de la charge de la preuve, d’erreur d’appréciation et de dénaturation des pièces du dossier ;  
la fermeture du chemin de la Lune à la circulation publique est nécessaire, adaptée et proportionnée au regard des travaux envisagés et ne porte aucune atteinte aux droits des riverains ;  
le maire ne pouvait rejeter sa demande, dès lors que le refus de prendre un arrêté de police de la circulation ne peut intervenir que dans les cas où la mesure sollicitée est, soit insuffisante pour assurer la sécurité des biens et des personnes, soit de nature à porter atteinte à la sécurité routière, à la conservation du patrimoine ou à la tranquillité publique, soit inadaptée à l’objectif de protection qu’elle poursuit ou encore lorsqu’elle porte une atteinte disproportionnée aux droits de ceux à qui elle est imposée ; tel n’est pas le cas en l’espèce ;  
la décision contestée porte une atteinte disproportionnée aux droits qu’elle tient des arrêtés l’autorisant à utiliser des fréquences pour établir et exploiter des réseaux de télécommunications, de la convention signée avec le propriétaire du terrain, de la décision de non-opposition à sa déclaration préalable de travaux, ainsi qu’aux droits des habitants de la commune de pouvoir accéder au service de téléphonie mobile et, par suite, au principe d’égalité de traitement, à l’intérêt public que présente la couverture du territoire de la commune par le réseau, à la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté d’entreprendre. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 octobre 2025, la commune de Saint-Doulchard, représentée par Me Demaret, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 500 euros soit mise à la charge de la société Free Mobile au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
elle n’était pas tenue de prendre les arrêtés de police sollicités ;  
le caractère utile et nécessaire de la mesure sollicitée n’est pas démontré ; 
la demande d’interdiction totale de circulation sur l’ensemble du chemin de la Lune pour la durée sollicitée est disproportionnée au regard des droits des riverains. 
 
 
II- Par une requête, enregistrée le 1er février 2024 sous le n° 24VE00296, et un mémoire enregistré le 26 novembre 2025, non communiqué, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le même jugement ; 
 
2°) d’annuler la décision implicite née le 27 novembre 2021 ;  
 
3°) d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Doulchard de prendre un arrêté de police de la circulation dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;  
 
4°) de mettre à la charge de cette commune la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soulève les mêmes moyens que dans l’instance n° 24VE00295 et soutient en outre que, pour assurer la bonne exécution de l’arrêt à intervenir, il devra être enjoint au maire de prendre l’arrêté de police sollicité. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 octobre 2025, la commune de Saint-Doulchard, représentée par Me Demaret, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 500 euros soit mise à la charge de la société Free Mobile au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir, par la même argumentation que celle présentée dans l’instance n° 24VE00295, que les moyens soulevés par la société Free Mobile ne sont pas fondés.   
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
le code général des collectivités territoriales ; 
le code de la route ; 
le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de Mme Bahaj,  
les conclusions de Mme Florent, rapporteure publique, 
et les observations de Me Attia, pour la commune de Saint-Doulchard. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un arrêté du 31 juillet 2018, le maire de Saint-Doulchard ne s’est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, en vue de l’édification d’une station relais de téléphonie mobile composée d’un pylône de 35 mètres et d’une zone technique, sur un terrain privé de 85 600 mètres carrés situé chemin de la Lune, lieudit « Les Sandins ». Le 21 août 2020, la société Axians Mobile, agissant au bénéfice de la société Free Mobile, a demandé au maire de la commune de prendre un arrêté de police prononçant la fermeture à la circulation du chemin de la Lune à compter du 2 novembre 2020 et pour une durée de vingt jours. Cette demande a été implicitement rejetée le 21 octobre 2020. Le 27 septembre 2021, la société Free Mobile a déposé une seconde demande tendant à la fermeture du chemin de la Lune, à compter cette fois du 23 janvier 2022 et pour une durée de quarante-et-un jours, qui a également fait l’objet d’une décision implicite de rejet le 27 novembre 2021. Par deux requêtes, qu’il y a lieu de joindre, la société Free Mobile relève appel du jugement du 1er décembre 2023 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ses demandes tendant à l’annulation de ces deux décisions.     
 
Sur la régularité du jugement attaqué :   
 
Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien‑fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Par suite, la société Free Mobile ne peut utilement, pour soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier, se prévaloir de ce que le tribunal administratif aurait renversé la charge de la preuve, dénaturé les pièces du dossier ou encore entaché son jugement d’erreurs d’appréciation et d’erreurs de droit.   
 
Sur la légalité des décisions contestées :  
 
Aux termes de l’article L. 411-1 du code de la route : « Les règles relatives aux pouvoirs de police de la circulation routière dévolus au maire dans la commune (…) sont fixées par les articles L. 2213-1 à L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales. ». Aux termes de l’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales : « Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 411-21-1 du code de la route : « Pour prévenir un danger pour les usagers de la voie ou en raison de l'établissement d'un chantier, l'autorité investie du pouvoir de police peut ordonner la fermeture temporaire d'une route ou l'interdiction temporaire de circulation sur tout ou partie de la chaussée, matérialisée par une signalisation routière adaptée. ».  
 
D’une part, une mesure de police, notamment une mesure restreignant la liberté de circulation, ne peut être légalement prise que si elle est nécessaire. D’autre part, l’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir des refus opposés aux demandes mentionnées au point 1 réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911‑1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de prendre les mesures jugées nécessaires. La légalité de ces refus doit, dès lors, être appréciée par ce juge au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. 
 
En premier lieu, la société Free Mobile soutient que la nécessité de fermer le chemin de la Lune à la circulation des véhicules légers et des poids lourds, durant vingt ou quarante-et-un jours selon ses demandes, se justifie au regard de la nature des travaux de construction de sa station relais de téléphonie mobile impliquant, outre l’implantation d’un pylône de 35 mètres de hauteur sur un massif en béton, le busage préalable, sur une longueur de sept mètres, du fossé séparant le terrain d’assiette du projet du chemin de la Lune, afin d’en permettre l’accès. Elle indique que ces derniers travaux doivent être réalisés au moyen d’engins de chantier de nature à faire obstacle à la circulation.  
 
Il ressort toutefois des écritures et photographies produites par la commune en défense, qui ne sont pas sérieusement contestées sur ce point par la société requérante, qu’à la date du présent arrêt, les travaux de busage permettant l’accès au terrain d’assiette du projet ont été entièrement réalisés. Par ailleurs, il ne ressort d’aucune pièce du dossier, notamment pas des plans de masse et d’élévation figurant au dossier de déclaration préalable, que la réalisation des travaux restants nécessiterait – compte tenu des dimensions et de la configuration de la parcelle d’accueil du projet de nature à permettre le déploiement et le stationnement des engins de chantier ainsi que l’entreposage des matériaux nécessaires – la fermeture totale ou partielle du chemin de la Lune à la circulation. Dans ces conditions, il n’apparaît pas, à la date du présent arrêt, que les refus du maire de Saint-Doulchard de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article R. 411-21-1 du code de la route reposeraient sur une appréciation manifestement erronée des faits de l’espèce ou méconnaîtraient ces dispositions.  
 
 
 
 
 
 
En second lieu, dès lors que, ainsi qu’il a été dit aux points 5 et 6, le caractère nécessaire des mesures de police de la circulation sollicitées n’est pas établi, la société Free Mobile n’est pas fondée à soutenir que les décisions contestées méconnaîtraient le principe de la liberté du commerce et de l’industrie ou le principe d’égalité, ni, en tout état de cause, les droits qu’elle tient des arrêtés l’autorisant à utiliser des fréquences, de la convention signée avec le propriétaire du terrain d’assiette du projet, de la décision de non-opposition à sa déclaration préalable de travaux, ainsi que les droits d’accès au service de téléphonie mobile des habitants de la commune et l’intérêt public de couverture par le réseau du territoire communal.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que la société Free Mobile n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ses demandes. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction présentées dans l’instance n° 24VE00296 doivent également être rejetées.  
 
 
Sur les frais liés aux instances :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la commune de Saint-Doulchard, qui n’est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que demande la société Free Mobile au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette société une somme globale de 2 000 euros au titre de ces mêmes frais exposés dans ces instances par la commune de Saint-Doulchard. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 1er : Les requêtes de la société Free Mobile sont rejetées. 
 
Article 2 : La société Free Mobile versera une somme globale de 2 000 euros à la commune de Saint-Doulchard au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Free Mobile et à la commune de Saint-Doulchard. 
 
 
Délibéré après l’audience du 11 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Bruno-Salel, présidente, 
Mme Ozenne, première conseillère,  
Mme Bahaj, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 janvier 2026. 
 
La rapporteure, 
 
C. Bahaj 
La présidente, 
 
C. Bruno-Salel 
 
La greffière, 
 
V. Malagoli  
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.