CAA78 · 2ème Chambre — 20 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Versailles de condamner la commune de Bailly à lui verser une somme de 127 163 euros à parfaire en réparation des préjudices subis, assortie des intérêts aux taux légal à compter du 23 juillet 2021.  
 
Par un jugement n° 2109964 du 8 décembre 2023, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire enregistrés le 7 février 2024 et le 10 février 2025, Mme A..., représentée par Me Cochereau, demande à la cour : 
  
1°) d’annuler ce jugement ; 
  
2°) de condamner la commune de Bailly à lui verser une somme de 127 163 euros à parfaire en réparation des préjudices subis, assortie des intérêts aux taux légal à compter du 23 juillet 2021 ; 
  
3°) et de mettre à la charge de la commune de Bailly le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
 
Elle soutient que : 
- le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges ont dénaturé le sens et la portée de ses conclusions ;  
- les premiers juges ont méconnu leur office de juge du plein contentieux ; 
- ils ont entaché leur jugement d’omissions à statuer en ne se prononçant pas sur la majorité des préjudices ayant résulté des fautes de la commune, en ne se prononçant pas sur le moyen tiré de ce que la commune avait maintenu sa précédente sanction postérieurement à l’avis rendu par le conseil de discipline et en ne se prononçant pas sur le moyen et les demandes indemnitaires tirés des préjudices financiers liés à son absence de rémunération pendant la période de réintégration juridique issue de la décision du 22 juillet 2020 ; 
- la commune a commis une faute de nature à engager sa responsabilité compte tenu de sa surcharge de travail et des sollicitations en dehors des heures de service ; 
- les premiers juges ont commis une erreur de droit en statuant sur la légalité de la décision de révocation du 15 juillet 2018 retirée par la commune et qui avait disparu de l’ordonnancement juridique ; 
- sa réintégration tardive, son absence d’affectation dans un emploi ouvrant droit à rémunération à l’issue de cette réintégration et le versement tardif des indemnités journalières et de l’allocation de retour à l’emploi, alors qu’elle n’a jamais occupé d’emploi dans le secteur privé au moment de sa réintégration, constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune ; 
- les erreurs dans les déclarations de revenus faites à l’administration fiscale en 2019 et 2020 constituent une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; 
- la communication tardive et consécutive à la saisine du juge du référé mesures utiles des documents nécessaires à son détachement dans l'éducation nationale constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; 
- les menaces explicites, établies et non contestées de sanction à son encontre dans la mesure où elle solliciterait sa réintégration constituent une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ;  
- le comportement de la commune dans son ensemble constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la collectivité.  
  
Par un mémoire en défense enregistré le 4 juin 2025, la commune de Bailly, représentée par Me Kaczmarczyk, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.   
  
Elle fait valoir que la demande est partiellement prescrite et que les moyens ne sont pas fondés. 
  
Vu les autres pièces du dossier.  
 
La clôture de l’instruction a été fixée au 7 juillet 2025. 
 
Vu : 
-  le code général de la fonction publique ;  
la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
-   la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;  
le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 ;  
le code de justice administrative. 
 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de Mme Aventino,  
les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
- et les observations de Me Agnoletti pour Mme A... et de Me Alibert pour la commune de Bailly.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme B... A..., adjoint d’animation de 2e classe, a été recrutée par la commune de Bailly le 16 août 2011 et titularisée le 16 août 2012. Elle exerçait les fonctions de responsable des activités périscolaires des deux écoles de la commune. Le maire de Bailly a, par un arrêté du 15 juillet 2018, prononcé la révocation de Mme A.... Le conseil de discipline de recours de la fonction publique territoriale d’Ile-de-France a, sur saisine de Mme A..., émis un avis le 17 janvier 2020 tendant à son exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée d’un an, dont six mois avec sursis. A la suite du rejet de la demande de suspension de l’exécution de cette décision par une ordonnance du juge du référé du tribunal administratif de Versailles du 7 juillet 2020, le maire de Bailly a, par un arrêté du 22 juillet 2020, retiré la sanction de révocation initialement prononcée et procédé à la réintégration juridique de Mme A... à compter du 18 juillet 2018. Lauréate du concours de professeur des écoles, Mme A... a, par un arrêté du 5 août 2020, été détachée auprès du ministère de l’éducation nationale pour réaliser son stage. Le maire de Bailly a, par une décision du 21 septembre 2021, rejeté la demande de Mme A... tendant à lui verser la somme à parfaire de 127 163 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison des carences et agissements de la commune et de l’illégalité des décisions prises à son encontre. Mme A... fait appel du jugement n° 2109964 du 8 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande d’indemnisation. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
2. En premier lieu, il ressort de la lecture des écritures de première instance comme de celle du jugement attaqué, que les premiers juges n’ont pas statué au-delà des conclusions de la requérante tendant à la mise en cause de la responsabilité de la commune en raison de l’illégalité de l’arrêté du 15 juillet 2018 ayant prononcé la sanction de révocation de ses fonctions à son encontre. 
 
3. En deuxième lieu, il ne ressort pas des mentions du jugement attaqué que les premiers juges ont commis une erreur sur la nature du recours introduit, ni qu’ils auraient méconnu leur office de juge de plein contentieux indemnitaire, en se prononçant sur l’absence de faute simple commise par la commune de Bailly en raison de la révocation prononcée à l’encontre de la requérante. A supposer même que leur raisonnement ait été erroné sur ce point, cette circonstance est sans incidence sur la régularité du jugement.  
  
4. En troisième lieu, d’une part, dès lors que les premiers juges ont écarté les différentes fautes alléguées, ils n’étaient pas tenus de se prononcer sur la réalité des préjudice invoqués. D’autre part, contrairement à ce que soutient Mme A..., les premiers juges ont répondu, aux points 32 et 33 du jugement, au moyen tiré de ce que la commune avait illégalement maintenu sa précédente sanction postérieurement à l’avis rendu par le conseil de discipline de recours, ainsi que sur celui tiré de ce que la commune aurait commis une faute en la réintégrant juridiquement à compter du 22 juillet 2020, sans pour autant l’affecter sur un emploi ouvrant droit à rémunération. 
5. En quatrième lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Mme A... ne peut donc utilement se prévaloir d’erreurs de droit, de dénaturation, de qualification juridique ou d’appréciation qu’auraient commises les premiers juges pour demander l’annulation du jugement attaqué. 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
En ce qui concerne les conclusions relatives à la perte de traitement :  
 
6. D’une part, un agent public irrégulièrement évincé du service ne peut prétendre, en l’absence de service fait, au rappel de son traitement. D’autre part, en vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu’il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l’illégalité commise présente, compte tenu de l’importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l’encontre de l’intéressé, un lien direct de causalité. Pour apprécier à ce titre l’existence d’un lien de causalité entre les préjudices subis par l’agent et l’illégalité commise par l’administration, le juge peut rechercher si, compte tenu des fautes commises par l’agent et de la nature de l’illégalité entachant la sanction, la même sanction, ou une sanction emportant les mêmes effets, aurait pu être légalement prise par l’administration. Le juge n’est, en revanche, jamais tenu, pour apprécier l’existence ou l’étendue des préjudices qui présentent un lien direct de causalité avec l’illégalité de la sanction, de rechercher la sanction qui aurait pu être légalement prise par l’administration.  
 
7. Il résulte de l’instruction que Mme A... a eu un comportement inapproprié, agressif, malveillant et injurieux tant envers l’équipe d’animation et les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), générant pour eux une souffrance au travail, qu’envers les enfants accueillis, ainsi que sa hiérarchie. Elle a été sanctionnée une première fois, en janvier 2016, pour son comportement agressif et menaçant envers la directrice générale des services. Ce comportement, conduisant notamment à la démission de plusieurs animateurs, a perduré en dépit des mesures prises par la commune de Bailly pour l’aider dans ses missions d’encadrement et dans sa relation avec les équipes d’animation, telles que des formations, le recrutement d’un adjoint, la réorganisation de son emploi du temps ainsi que le pilotage de réunions par la responsable du pôle « vie communale ». Si le certificat médical établi par un médecin endocrinologue agréé le 9 juillet 2019, à la suite de l’examen réalisé le jour même de Mme A..., mentionne que l’intéressée : « présente un goître connu depuis 2001 et opéré en 2017 avec des troubles récurrents de la fonction thyroïdienne. Cette pathologie thyroïdienne peut entraîner d’éventuels troubles psychologiques (troubles du comportement, de l’humeur, problèmes relationnels avec l’entourage professionnel) pouvant expliquer certains des actes qui lui sont reprochés dans sa vie professionnelle », ni cette pathologie pour laquelle elle était soignée, ni la circonstance qu’elle avait une charge de travail importante, ne sont de nature à justifier le comportement précité.  
 
8. L’arrêté prononçant la révocation de Mme A... a été retiré par la commune à la suite de la substitution par le conseil de discipline de recours d’une sanction d’un an d’exclusion avec six mois de sursis, par un avis conforme du 17 janvier 2020 notifié le 15 avril suivant, et du rejet de sa demande de suspension de l’exécution de cette décision par une ordonnance du juge du référé du tribunal administratif de Versailles du 7 juillet 2020. Toutefois, eu égard aux missions de la requérante, à la gravité et à la réitération de son comportement décrit au point 7, les fautes commises par Mme A... doivent être regardées comme étant totalement exonératoires de responsabilité de la commune. Dès lors, à supposer même que l’arrêté de révocation du 15 juillet 2018 ait été disproportionné et partant illégal, il ne résulte pas de l’instruction que le préjudice financier invoqué présenterait un lien direct de causalité avec cette illégalité. Par suite, la demande tendant à la condamnation de la commune de Bailly à l’indemniser du préjudice résultant de son éviction irrégulière doit être rejetée.  
 
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires afférentes aux dysfonctionnements du service et le manquement de la commune à son obligation de sécurité :  
 
9. Aux termes de l’article 2 du décret du 10 juin 1985 : « Dans les collectivités et établissements mentionnés à l'article 1er, les locaux et installations de service doivent être aménagés, les équipements doivent être réalisés et maintenus de manière à garantir la sécurité des agents et des usagers. Les locaux doivent être tenus dans un état constant de propreté et présenter les conditions d'hygiène et de sécurité nécessaires à la santé des personnes. ». L’article 2-1 de ce même décret dispose : « Les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité. ». 
 
10. Si Mme A... se prévaut de l’obligation de sécurité dans l’organisation du service de l’accueil périscolaire dont elle avait la charge, elle n’établit pas que les absences de personnel auraient été de nature à la mettre en danger. Il résulte en outre de l’instruction que si elle a été conduite, comme d’autres membres de son équipe, à pallier l’absence d’animateurs, comme le prévoyait sa fiche de poste, les heures supplémentaires effectuées à ce titre donnaient lieu à des heures de récupération ou à leur paiement. Par ailleurs, si elle a pu être sollicitée ponctuellement par la commune en dehors de son service, il résulte de l’instruction qu’il lui a été rappelé à de nombreuses reprises qu’elle ne devait pas outrepasser ses missions, ni ne pouvait effectuer de telles heures supplémentaires sans en référer au préalable à sa hiérarchie. Il résulte également de l’instruction que pour faire face à la charge de travail importante de Mme A..., la commune a pris différentes mesures telles que la réorganisation de son temps de travail et de ses missions, la création d’un poste de chef de pôle puis d’un adjoint ou encore la proposition de renfort de l’équipe des animateurs par les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles, qu’elle a refusé. Enfin, ni la circonstance qu’un audit de l’ensemble des services municipaux en 2016 a mis en lumière un sous-effectif du personnel communal par rapport à la moyenne d’autres communes, ni celle que le service de l’accueil périscolaire a été réorganisé en 2019, ne permettent d’établir un dysfonctionnement de celui-ci imputable à la commune. Par suite, cette dernière n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité de la commune doit être engagée en raison des dysfonctionnements du service et du manquement à son obligation de sécurité.  
 
En ce qui concerne les conclusions relatives aux carences de la commune dans la gestion de sa carrière :  
 
11. En premier lieu, il est constant que l’entretien professionnel de Mme A... au titre de l’année 2015, prévu par les dispositions de l’article 76 de la loi du 26 janvier 1984 alors applicable, n’a pas été réalisé. Si la requérante est fondée à soutenir que la commune de Bailly a ainsi commis une faute en ne procédant pas à cette évaluation, la créance résultant de l’éventuel préjudice qui en a résulté était en tout état de cause prescrite à la date à laquelle Mme A... a effectué sa demande indemnitaire auprès de la commune le 21 juillet 2021.   
 
12. En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que le conseil de discipline de recours s’est prononcé le 17 janvier 2020. Son avis conforme a été notifié à la commune par un courriel du 15 avril 2020. La commune a introduit, le 24 juin 2020, un référé suspension à l’encontre de cet avis qui a été rejeté par une ordonnance du 7 juillet 2020. Mme A... a demandé le lendemain à la commune sa réintégration juridique, la reconstitution de sa carrière et son rétablissement dans ses droits à pension, ainsi que son détachement au ministère de l’éducation nationale pour une durée d’un an. En procédant à cette réintégration le 20 juillet 2020, dans un délai de trois mois à compter de la réception par la commune de l’avis du conseil de discipline de recours et dans un délai de quelques jours suivant le rejet de son référé suspension, la commune n’a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité.  
 
13. En deuxième lieu, en raison de son détachement au ministère de l’éducation nationale à compter du 1er septembre 2020, la commune n’a pas commis de faute en ne l’affectant pas à compter de sa réintégration le 20 juillet 2020, sur un emploi ouvrant droit à rémunération au sein de ses services.  
 
14. En troisième lieu, Mme A... reprend en appel, sans apporter de précisions supplémentaires et pertinentes par rapport à celles qu’elle a déjà fait valoir devant le tribunal administratif, les moyens tirés de la faute qui aurait été commise par la commune en raison du paiement tardif de ses indemnités journalières et allocations de retour à l’emploi et des erreurs commises par la commune dans ses déclarations auprès de l’administration fiscale. Il y a lieu d’écarter ces moyens, par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Versailles, aux points 26 à 30 du jugement attaqué.  
 
15. En quatrième lieu, il résulte de l’ordonnance du 10 décembre 2020 du tribunal administratif de Versailles que Mme A... a sollicité la production du dernier arrêté fixant son échelon mentionnant l’indice majoré exact ainsi que son dernier bulletin de salaire du mois d’août 2020 en qualité d’adjointe d’animation. Or, ainsi qu’il a été dit, l’intéressée n’ayant pas travaillé en août 2020, la commune ne disposait pas d’un bulletin de paie pour cette période. En outre, si Mme A... a adressé un courrier à la commune le 8 juillet 2020 dans lequel elle informe la collectivité qu’elle doit rendre un dossier complet pour sa prise en charge par le ministère de l’éducation nationale le 15 juillet suivant, elle ne précise pas les documents devant ainsi lui être transmis en urgence. En outre, il résulte d’un courriel du 14 septembre 2020 que les services communaux ont transmis dès le mois d’août des documents à l’académie de Versailles justifiant de la situation administrative de Mme A..., et que des échanges de courriels ont eu lieu entre les services académiques et la commune pour la transmission d’éléments complémentaires. La faute alléguée qui serait liée au retard dans la transmission de ces informations n’est donc pas établie. 
 
En ce qui concerne les conclusions relatives aux autres agissements fautifs de la commune de Bailly :  
 
16. Il résulte du courrier du 25 août 2020 que le maire de Bailly a informé la requérante qu’à la suite du retrait de sa sanction de révocation, et en dépit de ce que le conseil de discipline de recours a estimé que les fautes qu’elle avait commises justifiaient une sanction d’exclusion du service d’une durée d’un an avec six mois de sursis, il renonçait à prononcer une nouvelle sanction disciplinaire dans l’immédiat, prenant en compte son détachement au sein du ministère de l’éducation nationale à la suite de la réussite au concours de professeur des écoles, afin de ne pas obérer ses chances dans la poursuite de sa carrière, mais qu’une telle mesure serait envisagée dans l’hypothèse où elle réintégrerait ses fonctions. Ce courrier ne saurait dès lors être regardé comme un agissement fautif de la commune.  
 
17. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande. 
 
Sur les frais liés au litige :  
  
18.  Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bailly, qui n’est pas la partie perdante, la somme que demande Mme A... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas davantage lieu de mettre à la charge de cette dernière le versement de la somme que la commune de Bailly demande sur le fondement des mêmes dispositions.  
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.  
  
Article 2 : Le surplus des conclusions de la commune de Bailly est rejeté.   
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Bailly. 
 
Délibéré après l’audience du 6 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Bernard Even, premier vice-président, président de chambre, 
- Mme Aventino, première conseillère, 
- M. Cozic, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
B. Aventino 
Le président, 
B. Even 
  
La greffière, 
I. Szymanski 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.