CAA78 · 2ème Chambre — 18 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédures contentieuses antérieures : 
 
I. Sous le numéro 2101790, Mme E... C... a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler les deux arrêtés du maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens du 23 décembre 2020 procédant au retrait de l’ensemble des arrêtés intervenus entre le 18 juin 2020 et le 23 novembre 2020 la plaçant en congé de maladie pour accident du travail et rejetant sa demande de reconnaissance de l’imputabilité au service de l’accident du 17 juin 2020, ainsi que la décision du 13 mars 2021 portant rejet de son recours gracieux formé contre ces arrêtés, d’enjoindre au maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens de la placer en congés pour invalidité temporaire imputable au service, du 17 juin 2020 au 22 décembre 2020, de lui verser son plein traitement jusqu’au 7 mars 2021, de lui verser le complément indemnitaire auquel elle aurait pu prétendre si elle avait été placée à plein traitement sur la période du 31 août 2020 au 7 mars 2021, de procéder aux rectifications nécessaires auprès de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et de l’organisme gérant la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP) et de s’acquitter des cotisations retraite et du régime indemnitaire en adéquation avec un plein traitement, sur la période du 31 août 2020 au 7 mars 2021, l’ensemble de ces rectifications et versements complémentaires devant intervenir dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et d’enjoindre au maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens de lui rembourser le coût des deux dernières expertises médicales qu’elle a dû prendre en charge financièrement. 
 
II. Sous le numéro 2202238, Mme E... C... a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler la décision du 24 février 2022 par laquelle le maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens a refusé de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident dont elle déclare avoir été victime le 17 juin 2020, ainsi que la décision du 28 avril 2022 rejetant son recours gracieux formé à l’encontre de cette décision, d’enjoindre au maire de la commune de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident dont elle déclare avoir été victime le 17 juin 2020, ainsi que des arrêts de travail subséquents, de procéder au rappel de rémunération correspondant, de procéder à la reconstitution de sa carrière et de lui verser les rappels de traitements et de primes afférents et enfin de procéder à la régularisation de sa situation auprès de la CNRACL, sous un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 
Par un jugement n°s 2101790 - 2202238 du 12 mars 2024, le tribunal administratif d’Orléans, après avoir joint les demandes, a annulé les arrêtés des 23 décembre 2020 et les décisions des 9 mars 2021, 24 février et 28 avril 2022, a enjoint à la commune nouvelle Les Villages Vovéens de procéder au versement des rappels de traitement auxquels pouvait prétendre Mme C... à compter du 31 août 2020, de procéder à la reconstitution de sa carrière en lui versant les traitements et primes auxquelles elle pouvait prétendre et de procéder à la régularisation de sa situation auprès de la CNRACL et de l’organisme gérant la RAFP et a rejeté le surplus de ses demandes.  
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et des mémoires enregistrés le 14 mai 2024, 18 juin 2025 et 4 août 2025, la commune nouvelle Les villages Vovéens, représentée par Me de Froment, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) de rejeter la demande de première instance ; 
 
3°) et de mettre à la charge de Mme C... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le jugement est insuffisamment motivé et est entaché d’une erreur de droit ; 
- les premiers juges ont omis de relever l’irrecevabilité de la demande enregistrée sous le numéro 2101790 en raison de sa tardiveté ; 
- cette demande est tardive dès lors qu’elle a été introduite plus de deux mois après la notification par la commune à Mme C... du rejet de son recours gracieux ; 
- en dépit du défaut de la mention de son caractère provisoire, l’arrêté du 18 juin 2020 pouvait être retiré par l’arrêté du 23 décembre 2020 ;  
- les arrêtés des 17 septembre, 30 octobre et 23 novembre 2020 ont été retirés dans le délai de quatre mois suivant leur édiction ;  
- les arrêtés des 18 juin, 2 juillet, 10 août et 17 août 2020 pouvaient être retirés au-delà de ce délai sur le fondement de l’article 37-9 du décret du 30 juillet 1987 ; 
- la décision du 24 février 2022 est purement confirmative de celle du 23 décembre 2020 et insusceptible de recours ; 
- l’avis de la commission de réforme du 23 novembre 2021 est insuffisamment motivé et ne constitue pas une circonstance de fait nouvelle ; 
- la demande de hiérarchisation de ses moyens de première instance par Mme C... est irrecevable et en tout état de cause, ses moyens de légalité externe et de légalité interne ne sont pas fondés.  
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 15 novembre 2024, 7 juillet 2025 et 28 juillet 2025, Mme C..., représentée par Me Komly-Nallier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune nouvelle Les Villages Vovéens en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir à titre principal que les moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés et, à titre subsidiaire, qu’il appartient à la cour, si le jugement devait être réformé ou annulé, de se prononcer en priorité, en application de la jurisprudence du Conseil d’Etat « Eden » du 21 décembre 2018, sur le moyen tiré de ce qu’aucun élément ne permettait de renverser la présomption d’imputabilité au service de son accident survenu le 17 juin 2020 pendant le temps et sur le lieu du service. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée le 11 août 2025.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
- le décret n°87-602 du 30 juillet 1987 relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Aventino, 
- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
- et les observations de Me Baud pour la commune nouvelle Les Villages Vovéens. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme E... C... a été recrutée par la commune de Voves devenue Les Villages Vovéens le 2 février 2009 et titularisée le 1er août 2011. Elle était titulaire en dernier lieu du grade d’adjoint administratif principal de 1ère classe et exerçait les fonctions d’agent chargée du service des eaux et des ressources humaines. Elle a été victime, le 17 juin 2020, d’une crise d’angoisse sur son lieu de travail et conduite dans un cabinet médical. Le maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens a, par un arrêté du 18 juin 2020, placé Mme C... en congé pour accident du travail du 17 juin 2020 au 30 juin 2020. Ce placement a été renouvelé jusqu’au 19 décembre 2020 par six arrêtés des 2 juillet, 10 août, 17 août, 17 septembre, 30 octobre et 23 novembre 2020. Suivant l’avis de la commission de réforme du 15 décembre 2020, le maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens a, par deux arrêtés du 23 décembre 2020, placé l’intéressée en congé de maladie ordinaire à compter du 17 juin 2020 au motif que son accident n’était pas imputable au service et a retiré en conséquence les sept arrêtés intervenus entre le 18 juin et le 23 novembre 2020. Mme C... a formé un recours gracieux contre ces arrêtés du 23 décembre 2020 par lettre du 16 février 2021, lequel a été expressément rejeté par le maire par lettre du 9 mars 2021. Mme C... a sollicité une contre-expertise le 11 février 2021. Face au refus opposé par la commune, elle a fait procéder à ses frais à une nouvelle expertise et au vu du rapport du médecin expert a demandé la saisine de la commission de réforme le 28 avril 2021. Mme C... a demandé qu’il soit procédé à une seconde expertise, diligentée le 21 mai 2021. A la demande de la commune, une troisième expertise a été réalisée le 25 juin 2021. Lors de sa séance du 23 novembre 2021, la commission de réforme a émis un avis favorable à la reconnaissance de l’imputabilité au service de l’accident du 17 juin 2020 et des arrêts de travail intervenus à la suite de cet accident. Le maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens a, par une décision du 24 février 2022, refusé de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident et des arrêts de travail qui ont suivis. Mme C... a formé un recours gracieux contre cette décision, qui a été expressément rejeté par le maire par lettre du 28 avril 2022. La commune nouvelle Les villages Vovéens demande à la cour d’annuler le jugement n°s 2101790 et 2202238 du 12 mars 2024 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a annulé ses arrêtés des 23 décembre 2020 ainsi que ses décisions des 9 mars 2021, 24 février et 28 avril 2022 et lui a enjoint de procéder au versement des rappels de traitement auxquels pouvait prétendre Mme C... à compter du 31 août 2020, de procéder à la reconstitution de sa carrière en lui versant les traitements et primes auxquelles elle pouvait prétendre et de procéder à la régularisation de sa situation auprès de la CNRACL et de l’organisme gérant la RAFP. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
  
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». 
 
3. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif d’Orléans, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par la commune en défense, s’est prononcé en fait et en droit, de façon suffisamment précise et circonstanciée, sur les moyens tirés de l’absence de caractère provisoire de l’arrêté du 18 juin 2020 et de l’impossibilité de retirer les arrêtés de prolongation ultérieurs ainsi que sur la fin de non-recevoir tirée de ce que la décision du 24 février 2022 présenterait un caractère confirmatif. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de ce jugement manque en fait. 
 
4. En second lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. La commune Les Villages Vovéens ne peut par suite utilement se prévaloir de l’erreur de droit qu’auraient commise les premiers juges pour soutenir que le jugement entrepris serait entaché d’irrégularité. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation des arrêtés du 23 décembre 2020 : 
 
5. Aux termes de l’article L. 110-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l'administration ». Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. / (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Il résulte par ailleurs des dispositions de l’article L. 112-2 du code des relations entre le public et l’administration que les dispositions des articles L. 112-3, L. 112-6 et R. 112-5 du même code, relatives notamment à l’inopposabilité des délais de recours à l’auteur d’une demande à la suite du défaut de délivrance d’un accusé de réception de cette demande mentionnant les voies et délais de recours ou de la notification d’une décision expresse mentionnant ces voies et délais de recours, ne sont pas applicables aux relations entre l’administration et ses agents. 
  
6. Dès lors que les arrêtés initiaux du 23 décembre 2020 mentionnaient les voies et délais de recours, ce délai était opposable à Mme C..., alors même que la décision du 24 février 2022 par laquelle le maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens a rejeté son recours gracieux, dont il ressort des pièces du dossier qu’elle a été notifiée à l'intéressée le 13 mars 2022, n'avait pas réitéré cette information. Ce délai ayant expiré en l'espèce le 14 mai 2022, la demande tendant à l’annulation de ces arrêtés présentée par Mme C... au tribunal administratif d’Orléans enregistrée sous le numéro n° 2101790, le 15 mai 2022, était tardive et, par suite, irrecevable.  
  
7. Il résulte de ce qui précède que la commune nouvelle Les Villages Vovéens est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a annulé les arrêtés du 23 décembre 2020 par lesquels son maire a placé Mme C... en congé de maladie ordinaire à compter du 17 juin 2020 au motif que son accident n’était pas imputable au service et a retiré en conséquence les sept arrêtés intervenus entre le 18 juin et le 23 novembre 2020.  
  
8. Il y a lieu pour la cour d'annuler le jugement attaqué du tribunal administratif d’Orléans dans cette mesure et, statuant sur la demande de Mme C... par l'effet dévolutif de l'appel, de constater que, comme il a été dit ci-dessus, cette demande est tardive et de la rejeter comme irrecevable.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 24 février 2022 : 
 
9. En premier lieu, une nouvelle décision dont le sens et l'objet sont les mêmes que ceux d’une précédente décision revêt un caractère confirmatif de la décision initiale dès lors que ne s'est produit entre temps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l'appréciation des droits ou prétentions en litige.  
 
10. Il ressort des pièces du dossier que, par une première décision du 23 décembre 2020, le maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens a rejeté la demande de Mme C... tendant à ce que soit reconnue l’imputabilité au service des conséquences de l’accident survenu le 17 juin 2020. Le maire de Les Villages Vovéens a cependant accepté, à la demande de Mme C..., de réexaminer sa situation à la suite de deux nouvelles expertises médicales produites par Mme C..., en diligentant elle-même une troisième expertise médicale, et à la suite de l’avis de la commission départementale de réforme rendu sur recours de Mme C..., l’ensemble de ces éléments se prononçant en faveur de l’existence d’un lien entre sa pathologie et le service. Dans ces conditions, la décision du 24 février 2022, rendue au vu de ces nouveaux éléments, ne peut être regardée comme confirmative du refus opposé à Mme C... le 23 décembre 2020. Par suite, la commune nouvelle Les Villages Vovéens n’est pas fondée à soutenir que le recours de Mme C... contre la décision du 24 février 2022 serait irrecevable. 
 
11. En second lieu, aux termes de l’article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, codifié à compter du 1er mars 2022 aux articles L. 822-18 et L. 822-20 du code général de la fonction publique : « (…) II. Est présumé imputable au service tout accident survenu à un fonctionnaire, quelle qu’en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par le fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service (…) IV.- Est présumée imputable au service toute maladie désignée par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale et contractée dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice par le fonctionnaire de ses fonctions dans les conditions mentionnées à ce tableau. (…) Peut également être reconnue imputable au service une maladie non désignée dans les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale lorsque le fonctionnaire ou ses ayants droit établissent qu'elle est essentiellement et directement causée par l'exercice des fonctions et qu'elle entraîne une incapacité permanente à un taux déterminé et évalué dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. (…) ». 
 
12. D’une part, un accident survenu sur le lieu et dans le temps du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par un fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal présente, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant cet événement du service, le caractère d’un accident de service. D’autre part, une maladie contractée par un fonctionnaire, ou son aggravation, doit être regardée comme imputable au service si elle présente un lien direct avec l’exercice des fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie en cause, sauf à ce qu’un fait personnel de l’agent ou toute autre circonstance particulière conduisent à détacher la survenance ou l’aggravation de la maladie du service. Il appartient dans tous les cas au juge administratif, saisi d’une décision de l’autorité administrative compétente refusant de reconnaître l’imputabilité au service d’un tel événement, de se prononcer au vu des circonstances de l’espèce. 
 
13. Il ressort des pièces du dossier qu’à compter du début de l’année 2020, Mme C... a rencontré des difficultés dans l’accomplissement de ses missions et dans ses relations avec sa supérieure hiérarchique. Elle a signalé ces faits et effectué une demande de protection fonctionnelle pour harcèlement moral auprès du maire de la commune par remise en mains propres d’un courrier le 15 juin 2020, laquelle lui a été accordée par un arrêté du 1er décembre 2020. Il ressort également des pièces du dossier que Mme C... a été victime le 17 juin suivant d’une crise d’angoisse en découvrant que son courrier était accessible sur l’intranet de la commune et a été conduite par un collègue dans un cabinet médical où un arrêt de travail lui a été prescrit ainsi que la prise d’anxiolytiques. Mme C... soutient sans être contestée sur ce point que la première expertise médicale établie le 19 octobre 2020 pour rechercher l’existence d’un lien entre l’accident de service du 17 juin 2020 et son état dépressif, fait suite à un simple entretien par téléphone en raison de l’état d’urgence sanitaire alors en vigueur. Cette expertise succincte, concluant à l’absence d’un tel lien, est contredite par trois expertises détaillées, dont les deux premières ont été diligentées à l’initiative de Mme C... et la troisième à l’initiative de la commune, du docteur D... F..., psychiatre addictologue, praticien hospitalier et expert près la cour d’appel de Versailles du 9 avril 2021, du docteur B..., psychiatre des hôpitaux, chef du pôle « santé mentale adulte » au centre hospitalier de Dreux du 25 mai 2021 et du docteur G..., psychiatre – psychothérapeute à Orléans, du 25 juin 2021. Ces expertises concordantes, mentionnant que l’état dépressif sévère de Mme C... est consécutif à ses difficultés professionnelles et à l’évènement du 17 juin 2020 et de ce qu’il n’y avait pas d’antécédent dépressif évoluant pour son propre compte, ont conduit la commission départementale de réforme à rendre le 23 novembre 2021, sur recours de Mme C..., un avis favorable à l’imputabilité au service de sa pathologie et de ses arrêts de travail afférents. Dans ces conditions, le maire de la commune nouvelle Les Villages Vovéens a commis une erreur d’appréciation en estimant que l’état de santé de Mme C... ne présentait pas un lien direct avec ses conditions de travail de sorte que la pathologie ayant justifié les congés de maladie pris ne pouvait être imputée au service.  
 
14. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens, que la commune nouvelle Les Villages Vovéens n’est pas fondée à se plaindre de ce que par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a annulé la décision du 24 février 2022 de son maire relative à la situation de Mme C..., ainsi que la décision du 28 avril 2022 rejetant son recours gracieux et a prononcé à son encontre une injonction de rétablir Mme C... dans ses droits en procédant à son rappel de traitement à compter du 31 août 2020, de procéder à la reconstitution de sa carrière en lui versant les traitements et primes auxquelles elle pouvait prétendre et de procéder à la régularisation de sa situation auprès de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL et de l’organisme gérant la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP)).  
 
Sur les frais liés au litige : 
 
15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de Mme C..., qui n’est pas la partie essentiellement perdante dans la présente instance. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espère, de mettre à la charge de la commune nouvelle Les Villages Vovéens la somme de 1 500 euros à verser à Mme C... en application des mêmes dispositions.  
 
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
 
 
 
 
Article 1er : L’article 1er du jugement n°s 2101790 - 2202238 du tribunal administratif d’Orléans du 12 mars 2024 est annulé en tant qu’il prononce l’annulation des arrêtés des 23 décembre 2020 et de la décision du 9 mars 2021.  
 
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 
Article 3 : La commune nouvelle Les Villages Vovéens versera la somme de 1 500 euros à Mme C... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié Mme E... C... et à la commune nouvelle Les Villages Vovéens. 
 
Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- M. A..., premier vice-président, président de chambre, 
- Mme Aventino, première conseillère, 
- M. Cozic, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025. 
 
La rapporteure, 
 
 
 
B. AventinoLe président, 
 
 
 
B. A...La greffière, 
 
 
 
I. Szymanski 
La République mande et ordonne au préfet d’Eure-et-Loir, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.