CAA69 · 5ème chambre - formation à 3 — 2 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure  
   
 La société civile immobilière Ganeshca a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler l’arrêté du 21 septembre 2018 par lequel le maire de Collonges-sous-Salève ne s’est pas opposé à la déclaration préalable présentée par M. et Mme A... en vue de procéder à la division d’une parcelle, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux. 
   
 Par un jugement n° 1808213 du 19 mai 2022, le tribunal a rejeté sa demande. 
   
 Par un arrêt n° 22LY02072 du 19 mars 2024, la cour administrative de Lyon a annulé le jugement et rejeté la demande de la société civile immobilière Ganeshca. 
 Par une décision n° 494321 du 5 mars 2025, le Conseil d'État statuant au contentieux a annulé cet arrêt et a renvoyé à la cour l’affaire, qui porte désormais le n° 25LY00702. 
   
 Procédure devant la cour  
   
 Par un mémoire enregistré le 4 avril 2025, à la suite de la reprise d’instance après cassation de l’arrêt de la cour, la commune de Collonges-sous-Salève, représentée par Me Fiat, persiste dans ses précédentes conclusions, soutenant que : 
 – la délibération du 9 mars 2017 par laquelle son conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) n’est pas illégale ; 
 – le moyen tiré de l'absence d'objectif chiffré de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l'étalement urbain dans le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) n’est pas justifié ; 
 – l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales n’a pas été méconnu ; M. A... n’a exercé aucune influence ; 
 – aucun détournement de pouvoir n’est caractérisé ; 
 – le classement en zone U de la parcelle A 116, qui s’inscrit dans un secteur déjà urbanisé, ne procède d’aucune erreur manifeste d’appréciation ni d’incohérence avec le PADD ; 
 – le plan d’occupation des sols (POS) précédemment en vigueur, qui classait la parcelle en zone NAc, permettait la division foncière. 
   
 Par un mémoire enregistré le 15 mai 2025, la société civile immobilière Ganeshca, représentée par Me Petit, persiste dans ses précédentes conclusions, soutenant que : 
 – faute de répondre au moyen tiré de la violation de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme, le jugement est irrégulier ; le tribunal n’a pas mis en œuvre ses pouvoirs d’instruction malgré des indices sérieux d’intervention de M. A... dans le classement de sa parcelle ; 
 – ce classement est illégal du fait de l’intervention de son propriétaire, membre du conseil municipal et des commissions PLU et urbanisme ; la parcelle de M. A... a été la seule à bénéficier d’une modification favorable de zonage, alors que toutes les parcelles situées en mitoyenneté de zones bâties et à la limite de zones naturelles ou agricoles sur le Côteau sont restées en zone inconstructible, en parfaite cohérence avec le PADD et le parti d’urbanisme retenu ; 
 – il a été opéré en dehors du processus de décision mis en place, M. A..., ayant exercé son influence en dehors des séances officielles rassemblant des élus ; il n’a été absent qu’aux séances de la commission PLU des 23 et 30 mars 2016 et présent à toutes les autres ; c’est du fait de l’influence exercée par M. A... auprès du maire et de l’intervention du maire en sa faveur auprès des membres de la commission que sa parcelle a été classée en zone Ud ; 
 – le classement de la parcelle est incohérent avec le PADD et le parti d’urbanisme retenu par les auteurs du PLU ; le secteur « Les Vallons » où elle se trouve est un espace agricole et naturel à préserver non constitutif d’une dent creuse ; cette parcelle est vierge de toute artificialisation ; elle devait être classée en zone agricole au vu des options de protection et de développement du PADD et du PLU ; 
 – le règlement de la zone NAc du POS, redevenu applicable, ne permettait pas d’autoriser la division contestée ; le raccordement du lot à une voie publique ne peut pas être assuré ; compte tenu de la surface du lot créé, inférieure à 1 000 mètres carré, la non opposition est illégale ; aucune servitude n’a été créée malgré l’enclavement du terrain ; 
 – le maire n’a pas pris parti sur la création du lot à bâtir au regard des règles portant sur l’accès et la desserte de ce lot, qui n’est pas desservi par une voie publique ; le pétitionnaire n’a pas produit la servitude de passage permettant de rejoindre la voie publique alors que son terrain est enclavé. 
 Par une ordonnance en date du 16 mai 2025, l’instruction a été clôturée à la date du 6 juin 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
   
 Vu : 
 – le code de l’urbanisme ; 
 – le code de justice administrative ; 
   
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
   
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 – le rapport de M. Picard, président ; 
 – les conclusions de M. Rivière, rapporteur public ; 
 – et les observations de Me Petit, pour la société civile immobilière Ganeshca, ainsi que celles de Me Burlet, pour la commune de Collonges-sous-Salève. 
   
 Considérant ce qui suit : 
 Par une décision du 5 mars 2025, le Conseil d’État a annulé l’arrêt de la cour du 19 mars 2024 portant annulation du jugement du 19 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Grenoble avait rejeté la demande de la société civile immobilière Ganeshca tendant à l’annulation de l’arrêté du maire de Collonges-sous-Salève (Haute-Savoie) du 21 septembre 2018 de non opposition à la déclaration préalable présentée par M. et Mme C... et B... A... en vue de procéder à la division d’une unité foncière constituée des parcelles 114, 115, 116 et 1747 en vue de construire sur un terrain A issu de la parcelle 116 et rejet de la demande de la société civile immobilière Ganeshca, et a renvoyé l’affaire devant la cour. Le Conseil d’État a ainsi jugé que, en « retenant, après avoir constaté, par la voie de l’exception, l’illégalité du classement de la parcelle concernée par le projet en zone Ud du plan local d’urbanisme, que la société requérante ne pouvait être regardée comme invoquant la méconnaissance des dispositions pertinentes du plan d’occupation des sols précédent remises en vigueur au motif qu’elle ne remettait pas en cause la légalité du classement de la parcelle litigieuse en zone NAc de ce plan d’occupation des sols, la cour administrative d’appel a entaché son arrêt d’une erreur de droit. ». 
 Sur la régularité du jugement : 
 A l’appui de sa demande, la société civile immobilière Ganeshca soutenait notamment que les dispositions de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme étaient méconnues en raison des incohérences entre le document graphique du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) et les orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD). Le tribunal ne s’est pas prononcé sur ce moyen, qui n’était pas inopérant. Par suite, son jugement doit être annulé. 
 Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société civile immobilière Ganeshca devant le tribunal. 
 Sur le bien-fondé de l’arrêté du 21 septembre 2018 : 
 En ce qui concerne l’exception d’illégalité : 
 4. 
 Pour contester la décision par laquelle le maire de Collonges-sous-Salève ne s’est pas opposé à la déclaration préalable présentée par M. et Mme A... en vue de procéder à la division de leur parcelle, la société civile immobilière Ganeshca se prévaut, par voie d’exception, de l’illégalité de la délibération du 9 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Collonges-sous-Salève a approuvé le plan local d’urbanisme. 
 5. 
 En premier lieu, l’article L. 151-5, reprenant le troisième alinéa de l’article L. 123-1-3 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 139 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, impose que les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, que devait fixer le PADD en l’état antérieur de ces dispositions, soient des objectifs chiffrés. L’article 139 de cette loi, dans sa rédaction résultant de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014, précise toutefois que : « Les organes délibérants des établissements publics ayant engagé l'élaboration, la révision ou la modification d'un plan local d'urbanisme avant la publication de la présente loi peuvent toutefois opter pour appliquer les mêmes articles L. 123-1-2 et L. 123-1-3 dans leur rédaction antérieure à la présente loi. Les plans locaux d'urbanisme élaborés ou révisés avant cette date, ainsi que ceux dont la procédure d'élaboration, de modification ou de révision est achevée après cette même date conformément aux dispositions applicables antérieurement à ladite date, sont mis en conformité avec lesdits articles L. 123-1-2 et L. 123-1-3 dans leur rédaction résultant de la présente loi lors de leur prochaine révision ». 
 6. 
 Sans préjudice de l’application immédiate des dispositions issues de l’ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre 1er du code de l’urbanisme, entrée en vigueur le 1er janvier 2016, il résulte des dispositions transitoires de l’article 139 de la loi du 24 mars 2014, citées au point précédent, que les communes ayant engagé la procédure d’élaboration d’un PLU avant la publication de cette loi peuvent l’achever conformément aux dispositions antérieures de l’article L. 123-1-3 du code de l’urbanisme, à charge pour elles de mettre ce document en conformité avec les nouvelles dispositions de cet article lors de sa prochaine révision. 
 7. 
 L’absence de mention du caractère chiffré des objectifs de consommation foncière dans la délibération du 26 mars 2015 arrêtant le projet de PLU révèle par elle-même que les auteurs ont entendu, usant implicitement de la faculté offerte par ledit article 139, achever la procédure de révision du plan d'occupation des sols (POS) de Collonges-sous-Salève en vue de sa transformation en PLU, initiée par une délibération du 29 novembre 2012 et modifiée par une délibération du 19 septembre 2013, conformément aux dispositions antérieures à la loi du 24 mars 2014, sans qu'il puisse être tiré, contrairement à ce que soutient la société requérante, du seul usage du vocable « paysage » adjoint à la description du contenu réglementaire du PADD s’agissant des orientations générales des politiques et figurant dans cette même délibération l'intention contraire desdits auteurs. Ceux-ci doivent ainsi être regardés comme ayant exercé l’option prévue par les dispositions citées au point 2, dont il ne résulte pas qu’elle serait subordonnée à l’adoption d’une délibération spécifique à cet effet. Dans ces conditions, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de l’absence d’objectif chiffré de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain dans le PADD du PLU. 
 8. 
 En deuxième lieu, et d’une part, aux termes de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ». Aux termes de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : « I. - Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction. / Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation : (…) / 2° Sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des instructions ; (…) ». Il résulte des dispositions ci-dessus du code général des collectivités territoriales que la participation au vote permettant l’adoption d’une délibération d’un conseiller municipal intéressé à l’affaire qui fait l’objet de cette délibération, c’est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l’illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l’adoption d’une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d’une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s’agissant d’une délibération déterminant des prévisions et règles d’urbanisme applicables dans l’ensemble d’une commune, la circonstance qu’un conseiller municipal intéressé au classement d’une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n’est de nature à entraîner son illégalité que s’il ressort des pièces du dossier que, du fait de l’influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 
 9. 
 D’autre part, aux termes de l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : « Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêt toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif, d'une fonction ». 
 10. 
 Il ressort des pièces du dossier que la parcelle n° 116, dont M. A..., membre de la commission en charge de l’élaboration du document d’urbanisme et conseiller municipal, est le propriétaire, était, dans le cadre de l’élaboration du PLU de Collonges-sous-Salève, initialement classée en zone agricole ainsi qu’il résulte du plan du 30 novembre 2015, tel que validé par la commission en charge de l’élaboration du document d’urbanisme le 20 janvier 2016 et des plans distribués aux habitants de la commune en février 2016. La modification du classement de cette parcelle en zone Ud, qui a été présentée au cours d’une réunion de la commission, a été actée par une délibération du conseil municipal du 19 mai 2016. Si la société civile immobilière Ganeshca, qui se fonde spécialement sur une attestation du 24 mars 2020 d’une conseillère municipale, participante à la réunion de cette commission le 3 février 2016, se prévaut des conditions dans lesquelles cette modification s’est produite, sans discussion ni explication, faisant valoir en particulier que ce changement de classement serait intervenu à la faveur d’une réunion que le maire aurait tenue à cette même date, avant la commission, avec M. A..., deux autres conseillers municipaux, et un membre du cabinet Epode chargé d’élaborer le projet de PLU, avant d’en informer la commission, mais sans que ce changement soit consigné dans le compte rendu de cette réunion ni ailleurs, ces seuls éléments, qui reposent essentiellement sur un témoignage postérieur de près de quatre années aux faits qu’il dénonce, n’apparaissent toutefois pas suffisants, malgré l’intérêt personnel de M. A... au classement de sa parcelle en zone U,  pour établir qu’il aurait réellement joué de son influence pour en modifier le zonage, dans des conditions incompatibles avec les prescriptions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. Les moyens tirés de la méconnaissance de ces dispositions mais également du principe d’impartialité et de l’article 2 ci-dessus de la loi du 11 octobre 2013 ne peuvent qu’être écartés. 
 11. 
 En troisième lieu, il appartient au juge, saisi d’un moyen tiré de l’illégalité du document local d’urbanisme à l’appui d’un recours contre une autorisation d’urbanisme, de vérifier d’abord si l’un au moins des motifs d’illégalité du document local d’urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l’autorisation d’urbanisme. Lorsque le document local d’urbanisme sous l’empire duquel a été délivrée l’autorisation contestée est annulé ou déclaré illégal pour un ou plusieurs motifs non étrangers aux règles applicables au projet en cause, la détermination du document d’urbanisme au regard duquel doit être appréciée la légalité de cette autorisation obéit, eu égard aux effets de la règle posée à l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme, aux règles suivantes. Ainsi lorsque ce ou ces motifs affectent seulement une partie divisible du territoire que couvre le document local d’urbanisme, ce sont les dispositions du document immédiatement antérieur relatives à cette zone géographique qui sont remises en vigueur. S’agissant en particulier d’un plan local d’urbanisme, une disposition du règlement ou une partie du document graphique qui lui est associé ne peut être regardée comme étant divisible que si le reste du plan forme avec les éléments du document d’urbanisme immédiatement antérieur le cas échéant remis en vigueur, un ensemble complet et cohérent. En outre, lorsqu’un motif d’illégalité non étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet est susceptible de conduire à remettre en vigueur tout ou partie du document local d’urbanisme immédiatement antérieur, le moyen tiré de l’exception d’illégalité du document local d’urbanisme à l’appui d’un recours en annulation d’une autorisation d’urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur. 
 12. 
 D’une part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». 
 13. 
 Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 14. 
 D’autre part, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 15. 
 En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section A n° 116, qui ne constitue pas une dent creuse, est classée par le plan local d’urbanisme approuvé le 9 mars 2017 en zone Ud, définie comme un secteur à dominante d’habitats individuels/accolés. Cette parcelle, à l’état essentiellement naturel, s’ouvre à l’est et au sud sur une vaste zone, dont une partie est également naturelle et l’autre agricole. Ce secteur, auquel elle s’intègre pleinement, dénommé « Les vallons », est qualifié par le rapport de présentation du PLU de « poumon vert » devant être valorisé et est, au surplus, directement visé par l’OAP n° 5 « Patrimoine végétal à préserver ». L’objectif n° 3 du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), spécifique au secteur où elle se situe, prévoit une limitation du développement urbain de « Collonges Coteau » », quartier qui n’apparaît pas stratégique pour un développement de l’urbanisation. Le PADD prévoit, pour satisfaire cet objectif, outre la réduction de moitié de la consommation foncière, que l’urbanisation se fera de manière préférentielle dans les interstices de la tache urbaine et que celle des dents creuses devra se faire en harmonie avec le contexte urbain paysager et environnemental. Le document d’orientations et d’objectifs (DOO) du SCOT identifie également le coteau comme un site d’urbanisation non prioritaire. Il n’en résulte pas pour autant que le parti d’urbanisme retenu par la commune fermerait totalement le secteur des « Vallons » à toute urbanisation, dès lors que cette dernière demeure marginale, en adéquation avec les objectifs de limitation du développement urbain recherchés. Dans ces circonstances, le classement en zone Ud de la parcelle en cause, qui est située dans le prolongement immédiat de terrains déjà urbanisés, n’apparaît pas incohérent avec les objectifs du PADD ni procéder d’une appréciation manifestement erronée. 
 16. 
 Enfin, la société civile immobilière Ganeshca ne démontre pas que les choix opérés lors de la révision ayant abouti à l’adoption de la délibération du 9 mars 2017 auraient pris en compte les seuls intérêts personnels de M. A... au détriment de l’intérêt général. Il s’ensuit que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi.  
 17. 
 Aucune illégalité du plan local d’urbanisme ne saurait donc être retenue. 
 En ce qui concerne les autres moyens : 
 18. 
 En premier lieu, et compte tenu de ce qui précède, les moyens tirés de ce que l’arrêté contesté aurait été pris en violation de dispositions du plan d’occupation des sols redevenu applicable ne peuvent qu’être écartés. 
 19. 
 En second lieu, l’acte en litige a été délivré sous réserve du droit des tiers et de l’obtention le cas échéant des servitudes nécessaires. La société requérante est donc infondée à soutenir que, faute pour le maire d’avoir pris parti sur l’accès et la desserte du lot ici cause au regard des règles applicables et pour le pétitionnaire d’avoir produit une servitude de passage sur une parcelle privée riveraine donnant accès à la voie publique, le terrain de M. A... serait enclavé et inconstructible au sens de l’article UD3 du règlement du plan local d’urbanisme et ne pouvait en conséquence légalement faire l’objet d’une division. 
 20. 
 Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des conclusions présentées par la société civile immobilière Ganeshca, cette dernière est infondée à demander l’annulation de l’arrêté du maire de Collonges-sous-Salève (Haute-Savoie) du 21 septembre 2018. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. 
 Les conclusions présentées par la SCI Ganeshca au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Il n’y a pas lieu, en l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur ce même fondement par la commune de Collonges-sous-Salève. 
 DÉCIDE : 
    
 Article 1er : 
 Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 19 mai 2022 est annulé. 
   
 Article 2 : 
 Les conclusions présentées par la société civile immobilière Ganeshca sont rejetées. 
 Article 3 : 
 Les conclusions de la commune de Collonges-sous-Salève au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées 
 Article 4 : 
 Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Ganeshca à la commune de Collonges-sous-Salève et à M. et Mme C... A.... 
 Délibéré après l'audience du18 septembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Picard, président de chambre ; 
 M. Moya, premier conseiller ; 
 Mme Boffy, première conseillère. 
    
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2025. 
 Le président, rapporteur, 
 V-M. Picard 
 L’assesseur le plus ancien, 
 P. Moya 
 La greffière, 
 A. Le Colleter 
 La République mande et ordonne au ministre d’État, ministre de l’intérieur et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,