CAA75 · 1ère chambre — 12 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Melun, 1°) par une requête enregistrée sous le n° 2204318, d’annuler l’arrêté du 2 mars 2022 du maire de Saint-Fargeau-Ponthierry portant mise en demeure de remettre en état son terrain sous astreinte, et de mettre à la charge de cette commune la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et 2°) par une requête enregistrée sous le n° 2305679, d’annuler l’arrêté du 7 avril 2023 du maire de Saint-Fargeau-Ponthierry portant liquidation d’une astreinte de 15 000 euros correspondant à la période du 16 mai 2022 au 5 juillet 2022 et de mettre à la charge de cette commune la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par un jugement n° 2204318-2305679 du 20 décembre 2024 le tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes et a mis à sa charge une somme de 3 000 euros à verser à la commune de Saint-Fargeau-Ponthierry en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête enregistrée le 20 février 2025 M. A... B..., représenté par Me Genies, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du 20 décembre 2024 du tribunal administratif de Melun ;  
 
2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l’arrêté du 2 mars 2022 du maire de Saint-Fargeau-Ponthierry portant mise en demeure de remettre en état son terrain sous astreinte ; 
 
3°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l’arrêté du 7 avril 2023 du maire de Saint-Fargeau-Ponthierry portant liquidation d’une astreinte de 15 000 euros correspondant à la période du 16 mai 2022 au 5 juillet 2022 ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Fargeau-Ponthierry la somme de  3 000 euros à verser à son avocat, Me Genies, au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991. 
 
Il soutient que : 
- le tribunal a à tort procédé à une neutralisation des motifs sans l’en aviser ;  
- les travaux réalisés n’étaient pas contraires aux dispositions du plan local d’urbanisme et le tribunal ne pouvait retenir leur non-conformité à l’article N1 de ce plan ; 
- ni la commune ni le tribunal ne pouvaient ordonner la remise en état des lieux sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ;   
- le tribunal a à tort jugé que l’arrêté du 2 mars 2022 n’était pas contraire à l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, une telle solution étant d’ailleurs contraire à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme et à celle de la Cour de cassation ;  
- l’arrêté du 2 mars 2022 est entaché d’erreur de droit en ce que le maire ne pouvait, sur le fondement des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, ordonner la démolition des installations du requérant et la remise en état du terrain ;  
- cet arrêté est entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors que les travaux d’empierrement qui ont été réalisés ne nécessitaient aucune autorisation d’urbanisme, au regard des articles R. 421-4 et R. 421-23 du code de l’urbanisme, et n’étaient pas contraires au plan local d’urbanisme (PLU) ;  
- cet arrêté méconnait les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales alors surtout que la commune ne propose aucune solution de relogement ; 
- l’arrêté du 7 avril 2023 est illégal par voie de conséquence de l’illégalité de l’arrêté du  2 mars 2022 sur le fondement duquel il a été pris. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2025, la commune de Saint-Fargeau-Ponthierry, représentée par Me Pareydt, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
Elle soutient que : 
- le moyen tiré de l’atteinte au droit de propriété et celui tiré de la méconnaissance de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales sont inopérants ; 
- les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. 
 
 
Par une décision du 4 juin 2025, le bureau d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Paris a constaté la caducité de la demande d’aide juridictionnelle de M. B... 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
Vu : 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de Mme Marie-Isabelle Labetoulle, 
- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public, 
- les observations de Me Genies, avocat de M. A....  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
1. M. B... est propriétaire d’une parcelle non bâtie d’une superficie de 1 453 m², située au lieu-dit les Roches, cadastrée BE n° 150, et classée en zone N du plan local d’urbanisme, sur le territoire de la commune de Saint-Fargeau-Ponthierry. Par un rapport du 7 janvier 2022, la police municipale a constaté des travaux en cours sur ce terrain et a dressé un procès-verbal de constat d’infraction. Un arrêté interruptif de travaux a été pris le 20 janvier 2022. Après en avoir préalablement informé M. B..., le maire de la commune a pris, le 2 mars 2022, un arrêté le mettant en demeure de remettre en état son terrain. Constatant que l’infraction n’avait pas cessé et après avoir mis à même M. B... de présenter ses observations, le maire a pris le 7 avril 2023 un arrêté portant mise en recouvrement de l’astreinte pour un montant de 15 000 euros au titre de la période du 16 mai 2022 au 5 juillet 2022. M. B... a dès lors saisi le tribunal administratif de Melun de deux demandes, enregistrées sous les n° 2204318 et 2305679, tendant à l’annulation de l’arrêté du 2 mars 2022 et de celui du 7 avril 2023. Toutefois le tribunal, après avoir joint ces deux demandes, les a rejetées par un jugement du 20 décembre 2024 dont M. B... relève dès lors appel. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
2. En premier lieu, à supposer que le requérant doive être regardé comme ayant entendu faire grief au tribunal d’avoir procédé à une neutralisation de motifs sans l’en avoir avisé préalablement, un tel moyen serait inopérant, une telle neutralisation n’impliquant pas que les parties, qui ont pu présenter toutes observations sur l’ensemble des motifs de la décision attaquée, en soient préalablement informées. Et, en l’espèce, il ressort des pièces du dossier, et il n’est d’ailleurs pas contesté, que M. B... a pu présenter toutes observations tant sur le motif tiré de l’absence de d’autorisation d’urbanisme et de la méconnaissance du code de l’urbanisme, motif neutralisé par le tribunal, que sur celui tiré de la non-conformité des travaux aux dispositions du règlement du PLU, dont les premiers juges ont retenu qu’il aurait suffi au maire pour prendre la même décision.  
 
3. En second lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel.   
 
Sur l’arrêté portant mise en demeure du 2 mars 2022 : 
 
4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter. III.- L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard (…) ». 
  
5. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique dont elles sont issues, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires et ce sous la seule condition que ne soit pas expiré le délai de prescription de l’action publique, lequel, conformément à l’article 8 du code de procédure pénale, s’agissant de faits susceptibles de revêtir la qualification de délits, et sous réserve de l’intervention d’actes interruptifs de la prescription, est de six années révolues, à compter du jour où l’infraction a été commise, c’est-à-dire en règle générale de l’achèvement des travaux. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations. 
  
6. En l’espèce il n’est pas contesté que la mise en demeure est bien intervenue moins de six ans après l’achèvement des travaux et, par conséquent, alors que le délai de l’action publique n’était pas prescrit. Dès lors le maire de la commune de Saint-Fargeau-Ponthierry pouvait, sans commettre d’erreur de droit, et en se fondant sur les dispositions de l’article L. 481-1 précitées du code de l’urbanisme, mettre en demeure M. B... de remettre en l’état initial la parcelle dont il est propriétaire, alors même que cette remise en état impliquait la destruction et l’évacuation du revêtement de grave réalisé sur le terrain, ainsi que celle des réseaux qui y avaient été installés, et celle du terrassement non autorisé. Ainsi, le moyen tiré de ce que le maire n’avait pas compétence pour procéder à une telle mise en demeure sur le fondement de ces dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ne peut qu’être rejeté.  
 
7. En deuxième lieu, aux termes de l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme : « Sont interdits : - L’implantation de toutes constructions et installations autres que celles expressément prévues à l’article N 2. En particulier sont interdits : - en dehors des conditions énoncées à l’article 2, l’implantation ou l’extension des constructions, installations et utilisations du sol permanentes ou occasionnelles, classées ou non classées, soumises ou non à déclaration ou à enregistrement ou à autorisation, à usage d’habitation, hôtelier, de commerce ou d’artisanat, de bureau ou de service, de stationnement, à usage industriel, d’entrepôt. - les dépôts et installations à l’air libre. - L’ouverture de carrière. - Les terrains de camping ou de caravanage ainsi que ceux affectés à l’implantation d’habitations légères de loisir. - Le stationnement des caravanes, mobil home et toutes autres habitations légères de loisir mobiles utilisés pour l’habitation. - Les remises et abris de jardin. - Toute construction ou installation de quelque nature, dans une bande de 50 m, en lisière des massifs boisés identifiés aux documents graphiques. – Toute construction et aménagement dans la zone Nzh jouxtant la zone UBg (…) ». Aux termes de l’article N2 du même plan relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : « Sont autorisées les occupations du sol non interdites à l’article N1. -  Les équipements d’intérêt collectif et services publics. - Les constructions et installations techniques nécessaires à l’implantation des différents réseaux de distribution (eau potable, électricité, gaz, téléphone, télédiffusion, assainissement, etc.), sous réserve qu’elles s’intègrent dans l’environnement urbain existant ou projeté et qu’elles soient compatibles avec les règles du secteur; certaines prescriptions édictées dans les articles 3 à 14 du présent règlement de la zone peuvent alors ne pas leur être imposées, soit en raison de nécessités techniques, soit pour améliorer l’insertion dans l’environnement. - Les constructions, installations et utilisations du sol liées ou nécessaires au fonctionnement du service public ferroviaire. - L’extension dans la limite de 20% de la surface de plancher des constructions à usage d’habitation, existantes à la date d’approbation du présent PLU. - En zone Nc, l’extension et les aménagements de construction liés à l’activité existante (…) ».  
 
8. Or il ressort des pièces du dossier que les travaux réalisés par M. B... ne consistaient pas seulement en une installation nécessaire à l’implantation des réseaux, dont il n’est d’ailleurs pas établi qu’une telle installation s’intégrait dans l’environnement et était compatible avec les règles du secteur, mais comportaient aussi un empierrement de la parcelle, lequel ne pouvait être autorisé par les dispositions précitées des articles N1 et N2 du règlement du PLU. Dans ces conditions le requérant n’est pas fondé à soutenir que les travaux réalisés n’étaient pas contraires au plan local d’urbanisme. Il s’ensuit que, ainsi que l’a à juste titre retenu le tribunal, le maire aurait pris la même décision s’il s’était fondé sur ce seul motif. 
 
9. En troisième lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales : « 1° Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ; 2° Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la  prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d’autrui ». 
 
 
 
10. Il ressort des termes mêmes de l’arrêté attaqué qu’il n’a ni pour objet ni pour effet d’interdire le stationnement de la caravane du requérant sur son terrain et par suite celui-ci ne peut utilement se prévaloir de la décision n° 2019-805 QPC du Conseil Constitutionnel du 27 septembre 2019. Par ailleurs cet arrêté, qui ne prive pas le requérant de son domicile ou de l’usage de son terrain, ne saurait être assimilé à une mesure d’expulsion de domicile et ne s’oppose pas, par ailleurs, s’il souhaite améliorer les conditions d’habitabilité de sa parcelle, à ce qu’il dépose ultérieurement des demandes d’autorisation respectant les dispositions du plan local d’urbanisme. De même cet arrêté ne prive pas davantage l’intéressé de sa faculté de conserver son identité et de suivre son mode de vie. Enfin si M. B... fait état de ce qu’il est en instance de divorce, ne possède pas d’autre terrain sur lequel stationner et doit disposer d’un lieu de vie pour pouvoir bénéficier de la garde de ses enfants, il ne ressort pas de l’arrêté attaqué qu’il ne pourrait continuer à vivre sur ce terrain et il ne justifie pas de circonstances particulières telles que l’arrêté attaqué porterait à son droit de propriété ou à son droit au respect de sa vie privée et familiale et de son domicile une atteinte disproportionnée au regard des buts en vue desquels il a été pris. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ne peut qu’être écarté.  
 
 
11. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n’est pas fondé à soutenir que l’arrêté attaqué serait entaché d’illégalité.  
 
 
Sur l’arrêté du 7 avril 2023 portant liquidation d’astreinte : 
 
 
12. A l’appui de ses conclusions tendant à l’annulation de cet arrêté le requérant se borne à soutenir qu’il serait illégal par voie de conséquence de l’illégalité de l’arrêté du 2 mars 2022. Or il résulte de ce qui vient d’être dit que celui-ci n’est entaché d’aucune illégalité. Par suite les conclusions dirigées contre l’arrêté du 7 avril 2023 ne peuvent, elles aussi, qu’être rejetées.  
 
 
13. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, sa requête ne peut qu’être rejetée. 
 
 
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance : 
 
 
14.Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Fargeau-Ponthierry, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. B... demande au titre des frais de l’instance. Par ailleurs, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B... le versement de la somme que la commune de Saint-Fargeau-Ponthierry demande sur le fondement des mêmes dispositions. 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.  
 
Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Fargeau-Ponthierry présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Saint-Fargeau-Ponthierry. 
 
Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Ivan Luben président de chambre, 
- M. Stéphane Diemert, président assesseur, 
- Mme Marie-Isabelle Labetoulle, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2025. 
 
 
 
 
 
La rapporteure, 
M-I. LABETOULLE Le président, 
I. LUBEN 
 
 
 
 
La greffière, 
C. POVSE 
La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.