CAA75 · 2ème chambre — 25 mars 2026

Vu la procédure suivante :  
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler, d’une part, la décision implicite, née le 3 janvier 2021, par laquelle la ministre des armées a refusé de faire droit à sa demande de communication de documents administratifs et, d’autre part, la décision implicite, née le 26 décembre 2020, par laquelle la ministre des armées a refusé d’abroger partiellement l’instruction n° 26209/ARM/SGA/DAJ du 16 août 2017. 
 
Par un jugement no 2101790 du 6 octobre 2023, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Paris a annulé la décision implicite portant rejet de sa demande de communication de documents administratifs et a rejeté le surplus de la requête. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 décembre 2023 et le 6 mars 2024 devant le Conseil d’Etat, M. A..., représenté par Me Thouvenin, Me Coudray et Me Grevy, a demandé : 
 
1°) d’annuler le jugement du 6 octobre 2023 de la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Paris en tant qu’il n’a pas fait droit à sa demande d’abrogation de l’instruction du 16 août 2017 relative à la communication, par les services du ministère des armées, des documents administratifs aux citoyens ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par une décision n° 489966 du 13 décembre 2024, le Conseil d’Etat a transmis la requête de M. A... à la cour administrative d’appel de Paris au motif que la demande d’abrogation ne relevant pas des litiges dont il appartient au tribunal administratif de connaître en premier et dernier ressort, il n’était pas compétent pour connaître du recours de l’intéressé. 
 
M. A... soutient que : 
 
- le jugement attaqué est entaché d’irrégularité en l’absence de signature de la minute ;  
- il est également irrégulier au motif qu’il ne mentionne ni l’audition du rapporteur public, ni le fait qu’il aurait été dispensé de conclure ; 
- l’instruction du 16 août 2017 est susceptible de recours pour excès de pouvoir dès lors, d’une part, qu’en indiquant que « le demandeur ne peut saisir la juridiction administrative avant que la CADA n’ait émis un avis », elle comporte une interprétation du droit positif qui en méconnait le sens et la portée et que, d’autre part, elle comporte des effets notables sur les droits ou la situation des personnes qui contesteront les refus de communication opposés par l’administration du ministère des armées. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 15 septembre 2025, le ministre des armées conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
Par ordonnance du 17 septembre 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 13 octobre 2025.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Breillon,  
- les conclusions de M. Perroy, rapporteur public, 
- et les observations de M. A.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. A... est officier du corps des mécaniciens de l’air au grade de commandant, affecté depuis septembre 2016 à la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information (DIRISI) du service conduite opérations exploitation (SCOE) du Kremlin-Bicêtre (94270). Le 31 juillet 2020, il a saisi la commission des recours des militaires d’un recours administratif préalable obligatoire à l’encontre de la notation dont il a fait l’objet au titre de l’année 2020. Sollicitée dans le cadre de l’instruction de ce recours, la direction des ressources humaines de l’armée de l’air a produit, par un mémoire du 14 septembre 2020, ses observations. Par un courriel du 29 septembre 2020, M. A... a demandé à ce service la communication des éléments transmis par l’autorité à l’origine de l’acte contesté et à partir desquels ses observations avaient été élaborées. Sa demande ayant été implicitement rejetée, il a saisi la commission d’accès aux documents administratifs qui a émis, le 7 décembre 2020, un avis défavorable à la communication de ce document. Parallèlement, M. A... a demandé, par un courriel du 26 octobre 2020, l’abrogation partielle de l’instruction n° 26209/ARM/SGA/DAJ du 16 août 2017 relative à la communication, par les services du ministère des armées, des documents administratifs aux citoyens. M. A... relève appel du jugement de la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Paris en tant qu’il a rejeté le refus du ministre d’abroger l’instruction précitée.  
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
  
2. Aux termes de l’article R. 222-13 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller ou ayant une ancienneté minimale de deux ans statue en audience publique et après audition du rapporteur public, sous réserve de l'application de l'article  R. 732-1-1 : (…) 4° Sur les litiges en matière de consultation et de communication de documents administratifs ou d'archives publiques ; (…) ».  
 
3. Le jugement attaqué ne comportant aucune mention relative à l'audition du rapporteur public, il est entaché d'un vice de forme. Ainsi, M. A... est fondé à en demander l'annulation.  
 
4. Il y a lieu d’évoquer, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens d’irrégularité du jugement, et de statuer immédiatement sur la demande de première instance de M. A... dirigée contre le refus implicite de la ministre des armées d’abroger partiellement l’instruction précitée. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
5. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. 
 
6. M. A... a demandé à la ministre des armées d’abroger partiellement l’instruction n° 26209/ ARM/ SGA/ DAJ du 16 août 2017 relative à la communication par les services du ministère des armées des documents administratifs aux citoyens, en tant qu’elle pose comme règle, en son paragraphe « 4.4.4. – Recours en cas de refus », que « le demandeur ne peut saisir la juridiction administrative avant que la CADA n’ait émis un avis ». 
 
7. L’instruction n° 26209/ARM/SGA/DAJ du 16 août 2017 a pour objet d’indiquer aux services du ministère des armées les modalités de communication des documents administratifs aux citoyens qui en feraient la demande. Cette instruction rappelle l’état du droit et la procédure administrative applicables et, notamment, s’agissant des dispositions litigieuses, elle se borne à reprendre les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 342-1 du code des relations entre le public et l’administration aux termes desquelles « La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ». Ainsi, elle ne contient aucune disposition impérative à caractère général et n’est pas susceptible, en tant que telle, d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation des citoyens. Il suit de là que la décision refusant de l’abroger est insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Par suite, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la seconde fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir, la fin de non-recevoir opposée par le ministre des armées en première instance doit être accueillie. 
 
8. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de la ministre des armées refusant d’abroger partiellement l’instruction litigieuse du 16 août 2017 doivent être rejetées. Par voie de conséquence, seront également rejetées ses conclusions à fin d’injonction ainsi que celles tendant au versement d’une somme en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
   
 
DECIDE : 
 
Article 1er : Le jugement n° 2101790 de la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Paris du 6 octobre 2023 est annulé en tant qu’il statue sur la demande d’annulation du refus de la ministre des armées d’abroger partiellement l’instruction  n° 26209/ARM/SGA/DAJ du 16 août 2017.  
 
Article 2 : La demande tendant à l’annulation du refus de la ministre des armées d’abroger partiellement l’instruction n° 26209/ARM/SGA/DAJ du 16 août 2017 présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Paris et le surplus de ses conclusions d’appel sont rejetés.  
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la ministre des armées et des anciens combattants. 
  
 
Délibéré après l'audience du 11 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Vidal, présidente de chambre, 
- Mme Bories, présidente assesseure, 
- Mme Breillon, première conseillère, 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2026. 
 
 
La rapporteure, 
A. BREILLONLa présidente, 
S. VIDAL 
 
 
 
 
 
Le greffier, 
C. MONGIS 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre des armées et des anciens combattants en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.