CAA31 · 3ème chambre — 4 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
  
Procédure contentieuse antérieure : 
  
M. A... C... et Mme D... B... ont demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la commune de Mons à leur verser la somme de 277 340 euros en réparation des préjudices subis dans le cadre d’une opération d’urbanisme. En défense, la commune de Mons a demandé au tribunal administratif de condamner Toulouse Métropole à la garantir de toutes les condamnations qui pourraient être prononcées à son encontre. 
  
 
Par un jugement n° 1904416 du 28 octobre 2021, le tribunal administratif de Toulouse, d’une part, a condamné la commune de Mons à verser à M. C... et Mme B... une indemnité d’un montant de 245 425,03 euros, ainsi qu’une   somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, et, d’autre part, a condamné Toulouse Métropole à garantir intégralement la commune de Mons des sommes ainsi mises à sa charge. 
 
 
Par un arrêt n° 21TL24317 du 21 septembre 2023, la cour a, sur appel de Toulouse Métropole, annulé l’article 3 de ce jugement condamnant Toulouse Métropole à garantir intégralement la commune de Mons des sommes mises à sa charge et rejeté les conclusions d’appel en garantie formées par la commune de Mons à l’encontre de Toulouse Métropole. 
 
Par une décision n° 489542 du 17 avril 2025, le Conseil d’Etat, saisi d’un pourvoi formé par la commune de Mons, a annulé l’arrêt n° 21TL24317 du 21 septembre 2023, et a renvoyé l’affaire à la cour. 
 
 
Procédure devant la cour : 
  
Par une requête et des mémoires, enregistrés au greffe de la cour administrative d’appel de Bordeaux sous le n° 21BX04317 puis au greffe de la cour administrative d’appel de Toulouse sous le n° 21TL24317, puis sous le n° 25TL00808, les 25 novembre 2021, 3 novembre 2022, et le 25 septembre 2025, et un mémoire non communiqué du 9 octobre 2025, Toulouse Métropole, représentée par la société d’avocats Goutal, Alibert et associés, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
  
1°) d’annuler l’article 3 du jugement n° 1904416 du 28 octobre 2021 du tribunal administratif de Toulouse la condamnant à garantir intégralement la commune de Mons des condamnations prononcées à son encontre ; 
  
2°) de rejeter l’appel en garantie formé par la commune de Mons en première instance ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Mons une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Elle soutient que : 
 
- contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, la convention de mise à disposition des services de la métropole auprès de la commune de Mons, pour l’exercice des compétences communales  afférentes à l’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme, n’est pas un contrat de louage d’ouvrage susceptible d’engager la  responsabilité de Toulouse Métropole , faute pour cette convention d’avoir été conclue à titre onéreux, cette convention ayant été conclue sur le fondement des III et IV de l’article L 5211-4-1 du  code général des collectivités territoriales ;   
 
-en tout état de cause, la  responsabilité de Toulouse Métropole ne pourrait  être engagée compte tenu des stipulations de la convention, qui prévoient que l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme incombe aux services municipaux, et leur signature au maire, et qu’en l’espèce, les fautes ont été commises par la commune qui n’a pas contrôlé le travail des services instructeurs, alors que la commune avait connaissance du plan de prévention des risques naturels prévisibles, sur le bassin de la Marcaissonne Saune Seillonne sur la commune de Mons, approuvé par arrêté préfectoral du 18  avril 2016, qui avait fait l’objet d’un affichage en mairie et dont le maire devait avertir la population de la commune en vertu du code de l’environnement ; si la qualification de contrat de louage d’ouvrage était retenue, un partage de responsabilité s’imposerait en l’espèce ;  
 
- par ailleurs, les notaires ont également commis des fautes dans le cadre de leur devoir de conseil et d’information de leurs clients en ne les informant pas de l’existence d’un plan de prévention des risques naturels identifiant un risque de mouvement de terrain sur les parcelles en litige ; 
 
- l’Etat a aussi commis une faute lourde dans l’exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales ; 
 
- les pétitionnaires de la décision d’urbanisme illégale ont commis une faute d’imprudence en ne recherchant pas si leur parcelle était constructible. 
  
Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 septembre 2022 et 17 novembre 2022, et un mémoire du 8 octobre 2025, la commune de Mons, représentée par Me Keller, conclut au rejet de la requête de Toulouse Métropole, et à ce qu’il soit mis à la charge de Toulouse Métropole la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens invoqués par Toulouse Métropole ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier.  
  
Vu : 
 
-le code civil ; 
- le code de l’environnement ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative 
  
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Bentolila, président-assesseur,   
- les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public,  
- et les observations de Me Aveline, représentant Toulouse Métropole, celles de Me Keller, représentant la commune de Mons et celles de Me Laclau, représentant M. C... et Mme B.... 
 
  
 Considérant ce qui suit : 
 
 
1. Par un arrêté du 9 août 2016, le maire de Mons a autorisé l’aménagement d’un lotissement de trois lots à bâtir et accordé un permis d’aménager sur un terrain cadastré ... situé au lieu-dit Peyral, sur le territoire de la commune de Mons. M. C... et Mme B... ont conclu, le 30 octobre 2017, une promesse de vente portant sur le lot ... du lotissement autorisé par le permis d’aménager du 9 août 2016. Cette promesse de vente était assortie d’une condition suspensive tenant à l’obtention, par son bénéficiaire, d’un permis de construire. Le maire de Mons a délivré, le 15 juin 2018, un permis de construire une habitation à M. C... sur ce lot ... du lotissement.  Toutefois, par un  courrier du 26 octobre 2018, le maire de Mons a indiqué aux bénéficiaires de cette  autorisation de construire que leurs terrains, classés par le plan de prévention des risques naturels prévisibles sur le bassin de la Marcaissonne Saune Seillonne incluant la commune de Mons,  approuvé par arrêté préfectoral du 18  avril 2016, en zone bleu foncé en raison d’un risque moyen de mouvement de terrain, étaient inconstructibles  et que les travaux en cours de réalisation devaient être interrompus. Par un jugement n° 1904416 du 28 octobre 2021, le tribunal administratif de Toulouse, saisi d’une demande indemnitaire présentée par M. C... et Mme B... à raison des préjudices causés par la délivrance d’un permis de construire illégal, d’une part, a condamné la commune de Mons à verser à M. C... et Mme B... une somme de 245 425,03 euros, ainsi que la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, et d’autre part, par l’article 3 de ce jugement, a condamné Toulouse Métropole à garantir la commune de Mons de l’intégralité des sommes mises à sa charge. Par un arrêt n° 21TL24317 du 21 septembre 2023, la cour a, sur appel de Toulouse Métropole, annulé l’article 3 du jugement n° 1904416 du 28 octobre 2021 condamnant Toulouse Métropole à garantir la commune de Mons des sommes mises à sa charge, et rejeté les conclusions d’appel en garantie formées par la commune de Mons à l’encontre de Toulouse Métropole. 
 
 
2. Par une décision n°489542 du 17 avril 2025, le Conseil d’État, statuant au contentieux, saisi d’un pourvoi présenté par la commune de Mons a annulé l’arrêt n° 21TL24317 et renvoyé l’affaire devant la cour. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
Sur le principe de la responsabilité de Toulouse Métropole :  
 
3. D’une part, l’article R. 423-15 du code de l’urbanisme dispose que, lorsque l’autorité compétente pour instruire des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et des déclarations préalables est une commune, elle « peut charger des actes d'instruction : / (…) b) Les services d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités (…) ». 
 
4. D’autre part, aux termes de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales : « (…) III. - Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services. / IV. - Dans le cadre des mises à disposition prévues aux II et III, une convention conclue entre l’établissement public de coopération intercommunale et chaque commune intéressée en fixe les modalités après consultation des comités techniques compétents. Cette convention prévoit notamment les conditions de remboursement par la commune ou l'établissement public bénéficiaire de la mise à disposition des frais de fonctionnement du service. Les modalités de ce remboursement sont définies par décret (…) ». Aux termes de l’article D. 5211-16 de ce code : « Le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition (…) s’effectue sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement du service multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement constatées par l’établissement de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de la mise à disposition (…) Le coût unitaire comprend les charges liées au fonctionnement du service et en particulier les charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service (…) ».  
  
5.  Enfin, l’article L. 2131-10 du code général des collectivités territoriales dispose que « sont illégales les décisions et délibérations par lesquelles les communes renoncent soit directement, soit par une clause contractuelle, à exercer toute action en responsabilité à l’égard de toute personne physique ou morale qu'elles rémunèrent sous quelque forme que ce soit ». 
 
6. Il résulte de l’instruction  que, par une convention  d’ « instruction des demandes d’autorisations et actes relatifs à l’occupation et à l’utilisation du sol », conclue en octobre  2014 entre la commune de Mons et la communauté urbaine de Toulouse, à laquelle a succédé le 1er janvier 2015 , « Toulouse Métropole », cet établissement public de coopération intercommunale a mis à disposition de la commune son service instructeur du droit des sols sur le fondement des dispositions de l’article R. 423-15 du code de l’urbanisme et des III et IV de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales. L’article 14 de cette convention stipule que : « La mise à disposition du service instructeur donne lieu à rémunération au profit de la communauté urbaine. Les communes verseront annuellement une contribution correspondant aux charges liées au fonctionnement du service mis à disposition et supportées par la communauté urbaine. Elles seront calculées dans les conditions prévues à l’article L. 5211-4-1 ». L’article 12 de la même convention stipule que : « (…) 1° dans l’hypothèse où la commune de Mons serait attraite dans un contentieux indemnitaire relatif à un permis, une déclaration ou un certificat d’urbanisme ayant été instruit par les services de la communauté urbaine mis à disposition dans le cadre de la présente convention, elle renonce à appeler cette dernière en garantie. La commune de Mons restera seule responsable des éventuelles irrégularités commises par le service instructeur mis à sa disposition dans le cadre des opérations d’instruction des permis et des déclarations, et agissant sur l’instruction du maire (…). Seront également à la charge de la commune de Mons l’ensemble des dépenses liées au contentieux de l’urbanisme, notamment les condamnations aux dépens, les frais irrépétibles et les condamnations d’ordre indemnitaire ».  
 
7. Une convention de mise à disposition des services d’un établissement public de coopération intercommunale au profit d’une de ses communes membres qui prévoit, conformément aux dispositions du IV de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, le remboursement des frais de fonctionnement du service instructeur constitue un contrat à titre onéreux, prévoyant la rémunération d’une personne physique ou morale au sens des dispositions de l’article L. 2131-10 du même code. En application de cette disposition, une telle convention ne peut donc légalement contenir de clause stipulant que la commune concernée renonce à exercer toute action en responsabilité à l’égard de l’établissement public de coopération intercommunale. 
  
 8. Par suite, contrairement à ce que fait valoir Toulouse Métropole, alors même  que la convention de mise à disposition en litige  prévoit le seul remboursement des frais de fonctionnement du service instructeur conformément au IV de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, l’article L. 2131-10 du code général des collectivités territoriales s’opposait à ce que ladite convention, conclue à titre onéreux, comporte en son article 12 une clause selon laquelle la commune renonce à appeler en garantie l’établissement public de coopération intercommunale dans le cadre d’un contentieux indemnitaire relatif à une autorisation d’urbanisme instruite par les services de la communauté urbaine mis à disposition. Ladite clause, illicite au regard des dispositions précitées de l’article L. 2131-10 du code général des collectivités territoriales, doit donc être écartée par le juge dans le cadre du litige qui oppose les deux parties contractantes. 
 
 
9.  Dans ces conditions, Toulouse Métropole n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont considéré que la commune était fondée, sur le principe, eu égard à l’illicéité et par suite l’inapplicabilité de la clause exonératoire de responsabilité de Toulouse Métropole, à demander à être garantie de la condamnation prononcée à son encontre par Toulouse Métropole. 
 
 
Sur les causes exonératoires invoquées par Toulouse Métropole : 
 
10.  Dans le cadre de son appel formé contre l’article 3 du jugement du 28 octobre 2021, en tant qu’il condamne Toulouse Métropole à garantir la commune de Mons de l’ensemble des sommes que la commune est condamnée à verser aux consorts C... et B..., Toulouse Métropole, en sa qualité de  garant  de la commune de Mons, est recevable à invoquer,  en vue de réduire le quantum de la somme devant être mise à sa charge en qualité de garant,  tous moyens de nature à établir que la condamnation de la commune était injustifiée, à la fois en se prévalant de causes exonératoires de la responsabilité de la personne publique , ainsi que dans le cadre de l’appel en garantie présenté par la commune, des fautes qui auraient été commises par la commune. 
 
En ce qui concerne la faute du notaire :  
 
11.  Il résulte de l’instruction que la promesse de vente conclue devant notaire par M. C... et Mme B... le 30 octobre 2017,  portant sur le lot ... du lotissement autorisé par le permis d’aménager du 9 août 2016, ne  mentionnait pas  que la parcelle cadastrée ... était classée par  le plan de prévention des risques naturels prévisibles, sur le bassin de la Marcaissonne Saune Seillonne sur la commune de Mons, approuvé par arrêté préfectoral du 18  avril 2016, en zone inconstructible du fait de son classement en  zone bleu foncé en raison d’un risque moyen de mouvement de terrain. Cette abstention du notaire à avoir porté cette mention dans la promesse de vente, a constitué une faute dans l’exercice de son devoir de conseil, de nature à exonérer la commune de sa responsabilité à l’égard des consorts C... et B... à hauteur de 10 %. 
 
 
En ce qui concerne la faute du préfet au titre de la carence des services de l’Etat dans l’exercice du contrôle de légalité :  
 
12. La circonstance que le préfet de la Haute-Garonne s'est abstenu de déférer au tribunal administratif le permis accordé le 15 juin 2018 à M. C... et Mme B... par le maire de Mons pour construire une maison d’habitation sur le lot ... du lotissement, ne revêt pas le caractère d'une faute lourde dans l’exercice du contrôle de légalité, seule de nature à engager en pareil cas la responsabilité de l'Etat envers la commune. 
 
 
En ce qui concerne la faute des pétitionnaires :  
 
13. Dans les circonstances de l’espèce, et compte tenu de ce que M. C... et Mme B... étaient des acheteurs non-professionnels, et alors ainsi qu’il est dit au point 11, que la promesse de vente conclue par M. C... et Mme B... devant notaire ne mentionnait pas que la parcelle cadastrée était classée par le plan de prévention des risques naturels prévisibles sur le bassin de la Marcaissonne Saune Seillonne sur la commune de Mons, en zone inconstructible du fait de son classement en zone bleu foncé en raison d’un risque moyen de mouvement de terrain, il n’y a pas lieu de retenir à leur encontre une faute de nature à exonérer partiellement la commune de sa responsabilité. 
 
14.  Il résulte de ce qui précède que Toulouse Métropole est fondée à soutenir que la commune de Mons, qui n’aurait dû être condamnée à indemniser les consorts C... et B... qu’à hauteur de 90 % de la somme de 245 425,03 euros, soit 220 882,527 euros, à laquelle s’ajoute la condamnation prononcée au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à hauteur de 2 000 euros, soit au total la somme de 222 882, 527 euros, ne saurait être garantie par elle pour un montant supérieur à cette somme. 
 
 
Sur le partage de responsabilité entre la commune de Mons et Toulouse Métropole :  
 
15.  En vertu de l’article 2 de la convention conclue en octobre 2014, si le service de la communauté urbaine, aux droits de laquelle est venue Toulouse Métropole, est désigné comme étant le « service instructeur » des demandes d’autorisations d’occupation ou d’utilisation des sols, « … le maire de la commune de Mons adresse directement au chef de service (instructeur) toutes les instructions nécessaires à l’exécution des tâches qu’il lui confie. Il contrôle l’exécution de ces tâches. Le maire ou son délégataire est le seul signataire des décisions et actes administratifs ». Il résulte par ailleurs de l’instruction que la commune, au même titre que l’avait été la métropole, avait été associée par l’Etat aux travaux d’élaboration du plan de prévention des risques naturels, qui présentait un caractère récent à la date de la délivrance du permis de construire. Dans ces conditions, eu égard à ses pouvoirs de direction et de contrôle du service instructeur de Toulouse Métropole, et en définitive à sa qualité de signataire des autorisations d’urbanisme, le maire de la commune de Mons, en délivrant le 15 juin 2018 à M. C... et Mme B...  un  permis de construire  une habitation sur un terrain constituant le lot ...  du  lotissement, alors que le plan de prévention des risques naturels prévisibles, sur le bassin de la Marcaissonne Saune Seillonne sur la commune de Mons  approuvé par arrêté préfectoral du 18  avril 2016, classait leurs terrains en zone bleu foncé en raison d’un risque moyen de mouvement de terrain, et que ces terrains étaient ainsi inconstructibles, a commis une faute engageant la responsabilité de la commune  ayant concouru  dans les circonstances de l’espèce, à  hauteur de la moitié, aux  préjudices subis par les propriétaires. 
 
 
16.  Il résulte de ce qui précède que, compte tenu, d’une part, de la faute du notaire de nature à exonérer la commune de sa responsabilité à hauteur de 10 %, et, d’autre part, du partage de responsabilité susévoqué, Toulouse Métropole doit être condamnée à garantir la commune de Mons à hauteur seulement de la moitié de la somme de 222 882,527 euros, soit 111 441,26 euros. Toulouse Métropole est dès lors fondée à demander la réformation du jugement n° 1904416 du 28 octobre 2021 du tribunal administratif de Toulouse en tant que, par son article 3, il la condamne à garantir la commune de Mons pour un montant supérieur. 
 
Sur les frais liés au litige :  
  
17. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
  
  
  
       
 
      D É C I D E : 
  
  
Article 1er : Toulouse Métropole garantira la commune de Mons de ses condamnations au profit de M. C... et Mme B... à hauteur de la somme de 111 441,26 euros. 
 
Article 2 : L’article 3 du jugement n° 1904416 du 28 octobre 2021 du tribunal administratif de Toulouse est réformé en ce qu’il est contraire à ce qui précède. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Toulouse Métropole, à la commune de Mons et à M. A... C... et Mme D... B.... 
 
Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
M. Romnicianu président, 
M. Bentolila, président-assesseur,  
Mme El Gani-Laclautre, première conseillère. 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025. 
  
  
Le rapporteur 
  
  
  
 P. Bentolila 
  
  
Le président, 
  
  
  
M. Romnicianu  
  
  
  
 
  
La greffière, 
  
  
  
C. Lanoux   
  
  
 
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.