CAA31 · Juge des référés — 28 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société par actions simplifiée (SAS) Oasis a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Montpellier, statuant sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, de condamner la commune de Narbonne (Aude) à lui verser, du fait des préjudices causés par les travaux publics réalisés sur la promenade du front de mer, une provision d’un montant de 173 642, 00 euros, correspondant à sa perte de marge brute d’exploitation entre le 23 septembre 2024 et le 31 mars 2025. 
 
Par une ordonnance n° 2502556 du 3 juin 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de la société OASIS. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés au greffe de la cour les 18 juin et 5 août 2025, la société OASIS, représentée par la société d’exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) d’avocats Valette-Berthelsen, avocat, demande au juge des référés de la cour, statuant sur le fondement de l’article R. 541-3 du code de justice administrative : 
 
1°) d’annuler l’ordonnance du 3 juin 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier ;  
 
2°) de condamner la commune de Narbonne à lui verser la provision sollicitée en première instance ou, subsidiairement, une provision de 60 863 €, correspondant à sa perte de bénéfice d’exploitation entre le 23 septembre 2024 et le 31 mars 2025 ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Narbonne la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 1 150 euros au titre de l’article R. 761-1 du même code.  
 
La société OASIS soutient : 
- que les travaux réalisés sur la promenade du front de mer par la commune de Narbonne sont bien à l’origine d’une perte considérable de clientèle pour société Oasis dès lors qu’ils ont rendu l’accès au restaurant qu’elle exploite, soit difficile, soit impossible et qu’ils ont entrainé une gêne considérable pour ses clients ; 
- que le préjudice qu’elle a subi du fait des travaux publics réalisés par la commune de Narbonne sur la promenade du front de mer depuis septembre 2024 revêt un caractère spécial, dès lors qu’elle fait partie des deux seuls restaurants particulièrement impactés par ces travaux du fait de leur ouverture toute l’année et que ces travaux n’affectent que les restaurants implantés sur la promenade du front de mer et non l’ensemble des restaurants implantés dans la station balnéaire de Narbonne-Plage ; 
- que ce même préjudice présente un caractère anormal tenant à la perte de chiffre d’affaires massive qu’elle a subie pendant la période des travaux, dont rien ne garantit qu’elle sera compensée par l’amélioration des aménagements de la promenade après travaux ; 
- qu’en considérant que la société OASIS n’établissait pas que le préjudice économique qu’elle avait subi revêtait un caractère anormalement grave et spécial, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a commis une erreur d’appréciation. 
 
Par deux mémoires en défense enregistrés les 16 juillet et 5 septembre 2025, la commune de Narbonne, représentée par la société d’exercice libéral unipersonnelle à responsabilité limitée (SELURL) d’avocat Phelip (Me Phelip), conclut, à titre principal, au rejet de la requête d’appel de la société OASIS, subsidiairement, à ce que soient ramenées à de plus justes proportions les éventuelles indemnités susceptibles d’être allouées à la société OASIS, ainsi qu’à la condamnation de la société appelante à lui verser une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La commune de Narbonne soutient : 
- que la demande de provision de la société OASIS se heurte à une contestation sérieuse, de sorte qu’elle doit être rejetée ; 
- que la société ne démontre pas le lien de causalité entre les travaux qu’elle a réalisés et les dommages invoqués, compte tenu notamment d’une baisse d’activité déjà amorcée avant même le commencement du chantier ; 
- que la réalisation des travaux n’a pu causer à la société OASIS de quelconques sujétions graves et spéciales susceptibles d’engager sa responsabilité, le réaménagement du cœur de Narbonne-Plage étant une opération de travaux publics d’envergure, ayant concernée d’abord le boulevard de la Méditerranée, puis la promenade du front de mer. Les commerçants de cette dernière ont été confrontés aux mêmes sujétions que ceux du premier. De nombreux commerces de la promenade du front de mer se trouvent dans la même situation que la société OASIS par rapport à ces travaux. La gêne causée par les travaux n’a pas rendu exceptionnellement difficile ou impossible l’accès au restaurant exploité par la société OASIS ; 
- que la période pendant laquelle d’éventuelles sujétions seraient susceptibles d’engager sa responsabilité est plus limitée que la durée générale des travaux. Les travaux n’ont véritablement débuté que le 7 octobre 2024. Toutefois, jusqu’au 22 novembre 2024, des travaux de renouvellement des réseaux d’eau potable, d’eaux usées et d’eaux pluviales ont été réalisés sous maîtrise d’ouvrage de la Communauté d’agglomération GRAND NARBONNE. À partir du 10 mars un cheminement définitif en béton désactivé a été rétabli devant l’ensemble des commerces. Les terrasses ainsi que l’éclairage définitif ont été restitués aux commerçants le vendredi 11 avril ; 
- que, la suppression de la circulation et du stationnement automobile sur le front de mer entre la traverse des Pécheurs et l’avenue d’Aoste est une mesure définitive et non une sujétion en lien avec la réalisation des travaux ; 
- que, d’une part, un passage pour les piétons permettant d’accéder à l’établissement, ainsi qu’une signalisation avertissant du maintien des commerces ouverts et informant des modalités de circulation des piétons a été mise en place par l’entreprise en charge des travaux et que, d’autre part, elle a elle-même complété ce dispositif en installant une signalisation permettant de signaliser très clairement le maintien des accès et de l’ouverture des commerces en circulation piétonne ; 
- que la suppression des terrasses implantées sur le domaine public dans le cadre de travaux réalisés dans l’intérêt du domaine n’est pas susceptible d’ouvrir droit à indemnisation et qu’il n’est pas anormal d’observer une baisse du chiffre d’affaires, après la suppression de la terrasse implantée sur le domaine public représentants environ 37% des tables du restaurant ; 
- que l’aménagement réaliser bénéficiera à l’activité de l’établissement exploité par la société OASIS, ce qui compensera les éventuelles pertes commerciales subies lors des travaux ; 
- que la société OASIS ne produit pas de pièces suffisamment probantes attestant des pertes alléguées ; 
- que la société OASIS demande en réparation de son préjudice une indemnisation à hauteur de sa perte de marge brute, alors que seule la perte de bénéfice net a vocation à être indemnisée et que le préjudice indemnisable de la société OASIS éventuellement imputable à la commune ne saurait excéder 4 250, 00 euros. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu le code de justice administrative. 
 
Le président de la cour administrative d’appel de Toulouse a désigné M. Romnicianu, président de la 3ème chambre, pour statuer en qualité de juge des référés. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société OASIS exploite un restaurant sis 6 promenade du front de mer, sur le territoire de la commune de Narbonne, accessible aux clients uniquement par la promenade du front de mer. À compter du 23 septembre 2024 la deuxième phase d’un chantier d’aménagement du boulevard de la Méditerranée, des terrasses de la mer et de l’avenue des cigales, affectant principalement la circulation sur la promenade du front de mer, a été initiée par les services municipaux. Par deux arrêtés temporaires des 5 septembre et 1er octobre 2024, le maire de Narbonne a interdit la circulation, ainsi que le stationnement des véhicules, respectivement du 23/09/2024 jusqu’au 20/06/2025 sur la promenade du front de mer dans la partie comprise entre l’avenue d’Aoste et la rue des Pêcheurs et du 07/10/2024 jusqu’au 22/11/2024 sur la promenade du front de mer dans la partie entre le passage de la plage et l’avenue d’Aoste. Sur les impacts particuliers sur les usagers et partenaires du chantier, le compte rendu de réunion du 29 octobre 2024 relatif à ces travaux indique qu’une liste des commerces ouverts à l’année sera transmise par les services de Narbonne plage et qu’un cheminement piéton de 3 mètres au droit de façades sera maintenu en permanence sauf ponctuellement et avec anticipation durant la réalisation des travaux au pied des façades. Le plan d’implantation du chantier prévoit un cheminement plus réduit de 2 mètres. Les procès-verbaux établis entre le 9 octobre 2024 et le 11 mars 2025 par acte de commissaire de justice produits par la société requérante constatent des difficultés d’accès par la voie piétonne au restaurant qu’elle exploite, du fait de barrières métalliques, d’absence d’éclairages et de passages étroits le long des façades de moins d’un mètre. 
 
2. Dans ce contexte, par un courrier de son conseil daté du 22 janvier 2025, la société OASIS a adressé à la commune de Narbonne une demande préalable indemnitaire, au titre des dommages causés par les travaux publics en cours sur la promenade du front de mer, à hauteur d’un montant de 109 547, 00 euros. La commune ayant rejeté cette demande, la société a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier, sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, d’une demande tendant à la condamnation de la commune de Narbonne à lui verser une provision d’un montant de 173 642, 00 euros, correspondant au montant des préjudices causés par les travaux publics réalisé sur la promenade du front de mer. La société OASIS relève appel de l’ordonnance du 3 juin 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. 
 
Sur le bien-fondé de l’ordonnance attaquée : 
 
3. D’une part, aux termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation est non sérieusement contestable (…) ». Il résulte de ces dispositions que, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n’a d’autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l’obligation dont les parties font état. 
 
4. D’autre part, il appartient au riverain d’une voie publique qui entend obtenir réparation des dommages qu’il estime avoir subi à l’occasion d’une opération de travaux publics, à l’égard de laquelle il a la qualité de tiers, d’établir, d’une part, le lien de causalité entre cette opération et les dommages invoqués et, d’autre part, le caractère grave et spécial de son préjudice, les riverains des voies publiques étant tenus de supporter sans contrepartie les sujétions normales qui leur sont imposées dans un but d’intérêt général. 
 
5. En l’espèce, il résulte de l’instruction que les travaux réalisés sur la promenade du front de mer entre fin septembre 2024 et début avril 2025 ont perturbé le fonctionnement habituel de l’établissement exploité par la société OASIS à plusieurs égards. D’une part, l’établissement a dû renoncer à la terrasse qu’il exploite, y compris sur la période automnale et hivernale, se trouvant sur le domaine public et représentant environ 37% de ses tables. De plus, l’interdiction de stationnement sur la promenade du front de mer, à partir du 29 septembre 2024, a anticipé la suppression définitive de places de stationnement prévue par les travaux d’aménagement. D’autre part, la réalisation des travaux a pu perturber son activité, notamment en rendant l’accès au restaurant par voie piétonne plus difficile. Dans ce contexte, la société OASIS se prévaut de préjudices subis à raison d’une perte de clientèle sur la période des travaux qu’elle attribue exclusivement à la réalisation de ces derniers. 
 
6. Toutefois, d’une part, les travaux litigieux ayant été réalisés dans l’intérêt de la dépendance du domaine public occupée et ayant constitué une opération d’aménagement conforme à sa destination, les préjudices subis par la société en qualité d’occupante du domaine public, ou d’usagère indirecte de places de stationnement, ne peuvent ouvrir droit à réparation. 
 
7. D’autre part, en ce qui concerne les préjudices subis par la société à l’occasion de l’opération de travaux publics en sa qualité de riveraine de la voie publique, la commune en défense fait valoir que le bilan de l’exercice 2024 fait apparaitre une baisse de chiffre d’affaires de 184 201 euros. Elle en déduit que le chiffre d’affaires avait déjà diminué de 69 287 euros sur la période antérieure aux travaux, preuve que la baisse d’activité était déjà amorcée avant même le commencement du chantier. Ainsi, à supposer même que la baisse du chiffre d’affaires invoquée ne soit pas compensée par les améliorations résultant des aménagements litigieux et excède les sujétions normales devant être supportées par les riverains, le lien de causalité entre la réalisation des travaux et les dommages invoqués par la requérante, au regard notamment des éléments avancés par la commune en défense, ne revêt pas un caractère non sérieusement contestable. 
 
8. Enfin, en ce qui concerne la gravité des préjudices invoqués, il résulte de l’instruction que des mesures ont été prises pour assurer l’accès en permanence sauf ponctuellement et avec anticipation par voie piétonne à l’établissement exploité par la société OASIS. S’il est vrai que cet accès était prévu de 3 mètres de large dans un compte rendu de réunion du 29 octobre 2024 portant sur le chantier, de 2 mètres seulement dans le plan d’implantation et décrit comme étroit et faisant par endroit moins d’un mètre dans un procès-verbal établi par acte de commissaire de justice le 6 mars 2025, le chantier n’a pas rendu exceptionnellement difficile ou impossible l’accès des clients au restaurant. Il en va de même de l’absence temporaire d’éclairage dans la rue menant au restaurant constatée par un procès-verbal en date du 25 octobre 2024.  Il s’ensuit que, sans qu’il soit besoin d’examiner le caractère spécial du préjudice allégué par la société requérante, la gravité du préjudice invoqué ne revêt pas davantage un caractère non sérieusement contestable. 
 
9. Il résulte de ce qui précède qu’en l’état de l’instruction les inconvénients subis par la société Oasis du fait des travaux de voirie engagés par la commune de Narbonne ne peuvent être regardés, avec un degré de certitude suffisant, comme dépassant les sujétions normales que les riverains des voies publiques sont tenus de supporter sans contrepartie et qui leur sont imposées dans un but d’intérêt général. Dans ces conditions, en l’absence d’obligation non sérieusement contestable de la commune qui justifierait l’octroi d’une provision sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, la société Oasis n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par l’ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.  
 
Sur les dépens : 
  
10. Aux termes de l’article R. 761-1 du code de justice administrative : « Les dépens comprennent les frais d’expertise, d’enquête et de toute autre mesure d’instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l’Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l’affaire justifient qu’ils soient mis à la charge d’une autre partie ou partagés entre les parties. / L’Etat peut être condamné aux dépens ». 
  
11. La présente instance n’a pas donné lieu à dépens au sens des dispositions précitées de l’article R. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions de la SAS Oasis présentées sur ce fondement ne peuvent donc qu’être rejetées. 
  
Sur les frais non compris dans les dépens : 
  
12. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ». 
 
13. Ces dispositions font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la SAS Oasis soit mise à la charge de la commune de Narbonne, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. 
 
14. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Narbonne présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : La requête d’appel de la SAS OASIS est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions de la commune de Narbonne présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société OASIS et à la commune de Narbonne. 
 
 
Fait à Toulouse, le 28 avril 2026. 
 
 
Le juge d’appel des référés, 
 
 
 
M. Romnicianu 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.