TA87 · 2ème chambre — 23 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête sommaire et un mémoire ampliatif enregistrés les 29 décembre 2019 et 14 février 2020, l'association Briance Environnement demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 25 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Bonnet-Briance a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; 
 2°) d'enjoindre au conseil municipal de la commune de Saint-Bonnet-Briance de modifier son plan local d'urbanisme en conséquence ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Bonnet-Briance la somme de cent euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - sa requête est recevable ;  
 - le rapport de présentation est insuffisant en raison, d'une part, d'une surestimation de l'évolution démographique et, d'autre part, du caractère injustifié des besoins en logements et de la consommation d'espace ; l'absence de prise en considération du parc immobilier vacant engendre un objectif de constructions nouvelles disproportionné et entre en contradiction avec l'objectif de gestion économe du sol énoncé à l'article L. 110 du code de l'urbanisme ;  
 - le règlement du plan local d'urbanisme méconnaît le principe de cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables en ce qui concerne l'extension urbaine linéaire et la préservation des zones agricoles ; 
 - le plan local d'urbanisme approuvé est incompatible avec le SDAGE Loire-Bretagne et le SAGE Vienne.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 13 mai 2020, la commune de Saint-Bonnet-Briance, représentée par Me Delpy, conclut au rejet de la requête comme non-fondée et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association Briance Environnement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative ;  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D,  
 - les conclusions de Mme Benzaïd, rapporteure publique, 
 - les observations de Mme B, représentant l'association Briance Environnement ;  
 - les observations de Me Bonnie, substituant Me Delpy, représentant la commune de Saint-Bonnet-Briance.  
 Considérant ce qui suit : 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 1. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services (). Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques () ". Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé () ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels () ".  
 2. En premier lieu, l'association requérante fait valoir que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune serait insuffisant en ce qu'il aurait, d'une part, surestimé l'évolution démographique au sein de la commune et, d'autre part, procédé à une évaluation injustifiée des besoins en logements et de la consommation d'espace. L'association fait valoir que l'utilisation de données plus récentes conduirait à une augmentation d'habitants en 2030 estimée entre trente-quatre et quatre-vingt habitants, alors que le rapport de présentation prévoirait une centaine d'habitants supplémentaires en 2030. Toutefois, ce simple constat ne permet pas de démontrer que la commune aurait procédé à une surestimation de la consommation d'espace pour la période couverte par le plan local d'urbanisme en litige, dès lors que le lien entre l'objectif démographique que le document en litige s'est fixé et la consommation d'espace qui en résultera n'est pas démontré par la requérante. D'ailleurs, la commune soutient, sans être contredite, que le besoin en logements du territoire n'est pas seulement lié à la caractérisation d'une évolution démographique, en raison notamment de l'évolution du nombre de personnes par foyer, de la variation des résidences inactives, et de la prise en considération de la mutation du parc des logements (séparation ou unification d'immeubles). Dans ces conditions, l'association requérante ne démontre pas que la surestimation qu'elle invoque serait de nature à caractériser une insuffisance du rapport de présentation, ni qu'elle aurait conduit à une évaluation erronée du nombre de nouvelles habitations à bâtir (45). Par ailleurs, si l'association soutient que le rapport de présentation poserait des objectifs injustifiés concernant les besoins en logement et la consommation d'espace, elle ne l'établit pas par la seule référence aux logements neufs bâtis au cours de la période 2005-2015. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation en raison, d'une part, d'une surestimation de l'évolution démographique et, d'autre part, du caractère injustifié des besoins en logements et de la consommation d'espace, doit être écarté. Enfin, si la requérante fait valoir que les logements vacants auraient été négligés lors de cette estimation, elle ajoute toutefois que ces logements présentent des difficultés de mobilisation, et ne justifie pas, dans ces conditions, que l'objectif de quarante-cinq nouvelles habitations posé par le rapport de présentation serait disproportionné et conduirait à une méconnaissance de l'objectif relatif à l'utilisation économe des espaces naturels posé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.  
 3. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".  
 4. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 5. En deuxième lieu, le projet d'aménagement et de développement durables approuvé par le conseil municipal et disponible sur le site internet de la commune, comporte, au titre de son axe n° 2 intitulé " un cadre saint-bonnetois préservé source d'attractivité ", un objectif de préservation des paysages naturels. L'un des moyens retenus pour y parvenir est de " prohiber le développement urbain linéaire ainsi que le mitage ". Le projet d'aménagement et de développement durables précise, à cet égard, que " l'axe 2 prohibe l'urbanisation sous forme linéaire et isolée qui engendre une consommation spatiale importante, notamment sur des terres à vocation agricole ". Il ressort du plan de zonage du plan local d'urbanisme approuvé, disponible sur le site internet de la commune, que les parcelles correspondant aux orientations d'aménagement et de programmation relatives au secteur dit " le Mas Sud ", sont encadrées, au nord, et à l'est, par des parcelles construites. Le zonage 2AU retenu par les auteurs du PLU sur ce secteur, qui concerne une faible surface, vient ainsi étoffer un secteur déjà construit, sans induire, à lui-seul, une urbanisation linéaire et isolée, prohibée par les dispositions précitées du PADD. Le moyen tiré de ce que le classement en zone 2 AU de certaines parcelles du secteur dit " le Mas Sud " méconnaîtrait le principe de cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, fixé par les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, doit par suite être écarté. 
 6. En troisième lieu, l'axe n°1 du projet d'aménagement et de développement durable intitulé " la volonté d'accueillir sans dénaturer " comporte comme objectif de " concilier le développement urbain et le monde agricole ". A ce titre, il prévoit comme moyen d'" interdire l'urbanisation nouvelle (tiers) à proximité des sites d'exploitation et permettre le développement de l'activité agricole ", mais également de " préserver les futures zones de développement urbain de nouvelles constructions agricoles ". Ce faisant, les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable ont entendu rechercher un équilibre entre le développement urbain, d'une part, et la préservation du monde agricole, d'autre part. En se bornant à observer qu'une parcelle cadastrée section D n° 318, située dans le secteur dit " le Mas Sud ", fait l'objet d'un classement 2AU par le plan local d'urbanisme approuvé, en contradiction avec une recommandation de la DDT, l'association requérante ne démontre pas que l'équilibre souhaité par les auteurs du projet d'aménagement et de développement durable aurait été méconnu. Par ailleurs, si l'association ajoute que la création d'une zone 1AU dans le secteur de Siardeix serait également incohérente avec l'objectif de préservation des zones agricoles, au motif qu'elle grèverait les activités agricoles, la requérante ne produit aucun élément pour le démontrer. Le moyen tiré d'une incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement du plan local d'urbanisme en ce qui concerne la préservation des zones agricoles doit, par suite, être écarté. 
 7. Aux termes de l'article L. 131-6 du code de l'urbanisme : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2 () ". Aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : () 8° Les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux prévus à l'article L. 212-1 du code de l'environnement ; 9° Les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux prévus à l'article L. 212-3 du code de l'environnement () ". 
 8. Le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Loire-Bretagne 2016-2021 comporte, dans son chapitre n° 8, un objectif de préservation des zones humides. En ce qui concerne les documents inter-communaux ou communaux tels qu'un plan local d'urbanisme, le document prévoit qu'" en l'absence de SCOT, les plan locaux d'urbanisme (PLU) et cartes communales, conformément à l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, doivent être compatibles avec les objectifs de protection des zones humides prévus dans le Sdage et dans les Sage. En l'absence d'inventaire précis sur leur territoire ou de démarche en cours à l'initiative d'une commission locale de l'eau, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale élaborant ou révisant son document d'urbanisme est invité à réaliser cet inventaire dans le cadre de l'état initial de l'environnement (). Les PLU incorporent dans les documents graphiques des zonages protecteurs des zones humides et, les cas échéant, précisent dans le règlement ou dans les orientations d'aménagement et de programmation, les dispositions particulières qui leur sont applicables en matière d'urbanisme ". Le schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) Vienne comporte, quant à lui, une disposition n° 65 intitulé " Intégrer dans les documents d'urbanisme les zones humides à protéger prioritairement ". Il prévoit, au titre de la description technique de l'action que " la CLE préconise aux communes d'intégrer dans les documents d'urbanisme concernés (PADD, règlement, Plans, etc.), la localisation et la caractérisation des zones humides et de prendre les dispositions nécessaires à leur protection. Ainsi, afin d'assurer leur plein compatibilité avec le présent SAGE, Ainsi, afin d'assurer leur pleine compatibilité avec le présent SAGE, les documents d'urbanisme tels que les SCOT, les PLU et les cartes communales comporteront toutes les dispositions nécessaires à la préservation des zones humides qu'ils auront identifiées, que ce soit dans le Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD), le Document d'Orientations Générales (DOG), le règlement, ainsi que les éléments cartographiques. / A cette fin, une campagne de communication et un porté à connaissance réalisés suite à la réalisation de l'inventaire des zones à dominante humide mené en 2008 sur le territoire du SAGE du bassin de la Vienne a pour objet d'aider les communes dans cette démarche. En outre, l'EPTB pourra être sollicité par les communes en qualité de conseiller notamment lors de la consultation des cabinets d'urbanisme ou de la rédaction du règlement. L'inventaire des zones à dominante humide (échelle 1/25000) constitue une base de référence pour l'identification des zones humides. Toutefois les communes pourront à partir de cette cartographie affiner la délimitation des zones recensées () ".  
 9. En quatrième lieu, les dispositions du SDAGE Loire-Bretagne et du SAGE Vienne invoquées par l'association requérante recommandent aux auteurs des documents d'urbanisme communaux la réalisation d'un inventaire des zones humides, sans toutefois donner un caractère impératif à la réalisation d'un tel inventaire. Les dispositions du SAGE Vienne font ainsi référence à un inventaire des zones à dominante humide réalisé, ayant vocation à aider les communes dans leur démarche de protection des zones humides, et se borne à indiquer que les communes " pourront " affiner la délimitation des zones humides à partir de cette base. Par suite, l'association Briance environnement ne peut utilement faire valoir qu'en ne comportant pas d'inventaire précis des zones humides, le plan local d'urbanisme approuvé, dont le rapport de présentation fait référence à l'inventaire des zones à dominante humide, réalisé par l'établissement public territorial du bassin de la Vienne, serait incompatible avec ces documents. Au surplus, la commune de Saint-Bonnet-Briance indique, sans être contredite sur ce point, que la base de donnée fournie par l'établissement public territorial a été complétée par une étude d'interprétation de photos satellitaire et des études de terrain. En outre, le rapport de présentation comporte, en page 34, une cartographie de la répartition et de la typologie des zones humides, dont il n'est pas démontré qu'elle serait erronée ou incomplète. Le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Bonnet-Briance serait incompatible avec les dispositions du SDAGE Loire-Bretagne et du SAGE Vienne, en raison de l'absence d'inventaire précis des zones humides, doit donc être écarté. 
 10. En cinquième et dernier lieu, l'association requérante soutient qu'aucune règle effective ne serait prévue par le plan local d'urbanisme approuvé pour préserver les zones humides de la commune, en particulier en ce qui concerne deux secteurs sensibles identifiés au hameau de Siardeix et dans le secteur dit du " C ". Il ressort toutefois des pièces du dossier que le rapport de présentation comporte, en page 34, une cartographie de la répartition et de la typologie des zones humides, puis en page 102, une analyse des hameaux susceptibles d'accueillir une urbanisation, tenant compte des zones humides au titre des contraintes environnementales. Dans la partie du rapport de présentation relative aux motifs de délimitation des zonages, le document précise, à propos de la zone N : " espace de protection des milieux naturels la zone N couvre les espaces à caractère naturel du territoire et les secteurs humides et boisés. L'objectif est de limiter l'extension de l'urbanisation sur ces secteurs à enjeux ". Ce faisant, le plan local d'urbanisme comporte une localisation, selon les modalités énoncées au point 9 du présent jugement, des zones humides situées sur le territoire de la commune, et détermine pour ces zones humides un zonage de nature à assurer leur protection. En ce qui concerne, plus particulièrement, la zone d'extension de l'urbanisation située au hameau de Siardeix, le rapport de présentation indique en page 107 que " le cadre naturel environnant est qualitatif et l'on observe des zones humides et des poches boisées. Ces éléments devront être préservés ". Il est également précisé en page 239 du rapport de présentation que " la définition de la zone constructible prend en compte la présence d'une zone humide localisée à la pointe SUD-OUEST de la parcelle ". Par ailleurs, en ce qui concerne l'extension de l'urbanisation au sein du secteur dit du " C ", le rapport de présentation précise en page 246 qu'il s'agit d'une " densification en continuité directe du bourg " et qu'" aucune entité environnementale (ZDH) n'est repérée à proximité ". Par suite, en se bornant à indiquer, sans l'établir, que la zone 1AU du hameau de Siardeix serait située à l'emplacement d'une zone humide, et que la zone 1AU du secteur dit " C " est située à proximité immédiate d'une forêt rivulaire de la Roselle, l'association requérante ne démontre pas que le plan local d'urbanisme serait incompatible avec les dispositions précitées du SDAGE Loire-Bretagne et du SAGE Vienne qui imposent aux auteurs d'un tel document d'urbanisme d'intégrer les mesures nécessaires à la protection des zones humides. Le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Bonnet-Briance serait incompatible avec ces dispositions doit donc être écarté.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête, que les conclusions à fin d'annulation présentées par l'association Briance Environnement doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 12. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction présentées par l'association Briance Environnement doivent, par suite, être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées au titre des frais d'instance :  
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Bonnet-Briance, qui n'est pas la partie perdante, la somme que l'association Briance Environnement demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Saint-Bonne-Briance présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er: La requête de l'association Briance Environnement est rejetée. 
 Article 2:Les conclusions de la commune de Saint-Bonnet-Briance présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3:Le présent jugement sera notifié à l'association Briance Environnement et à la commune de Saint-Bonnet-Briance. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2023 où siégeaient : 
 - M. Normand, président, 
 - Mme Siquier, première conseillère, 
 - Mme  Gaullier-Chatagner, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2023. 
 La rapporteure, 
 N. D         
 Le président, 
 N. NORMAND 
 Le greffier, 
 M. A 
   
 La République mande et ordonne  
  à la préfète de la Haute-Vienne en ce qui la  
 concerne ou à tous commissaires de justice à ce  
   requis en ce qui concerne les voies de droit  
 commun contre les parties privées, de pourvoir  
 à l'exécution de la présente décision 
 Pour expédition conforme 
  Pour le Greffier en Chef 
        Le Greffier 
      M. A 
 mf