TA64 · 2ème Chambre — 18 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré et un mémoire en production de pièces, enregistrés le 30 octobre 2019 et le 9 décembre 2021, le préfet des Pyrénées-Atlantiques demande au tribunal d'annuler l'arrêté des maires d'Accous, de Bedous, de Borce, d'Etsaut, de Cette-Eygun, de Lées-Athas, d'Osse-en-Aspe, de Sarrance et d'Urdos du 3 juin 2019 portant interdiction de circulation des véhicules transportant des matières dangereuses sur la route nationale n° 134 dans l'agglomération de ces communes. 
 Il soutient que : 
 - les maires d'Accous, de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas et d'Osse-en-Aspe étaient incompétents pour prendre l'arrêté attaqué compte tenu que la section de la route nationale n° 134 qui traverse le territoire de ces communes n'est bordée par aucun panneau d'entrée et de sortie d'agglomération ; 
 - l'avis du représentant de l'État dans le département n'a pas été recueilli préalablement à la prise de l'arrêté attaqué ; 
 - cette décision ne propose pas d'itinéraire alternatif ; 
 - elle revêt un caractère permanent et absolu. 
 Par une intervention, enregistrée le 12 mai 2020, l'association Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, section Pyrénées-Atlantiques, représentée par Me Ruffié, avocat, demande que soit rejeté le déféré. 
 Elle soutient que : 
 - le déféré est tardif ; 
 - les moyens soulevés par le préfet des Pyrénées-Atlantiques ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2021, les communes de Bedous, de Borce et d'Osse-en-Aspe, représentées par Me Ruffié, avocat, concluent au rejet du déféré. 
 Elles soutiennent que : 
 - le déféré est tardif; 
 - les moyens soulevés par le préfet des Pyrénées-Atlantiques ne sont pas fondés. 
 Des mémoires en production de pièces, enregistrés le 9 décembre 2021, le 14 décembre 2021 et le 7 janvier 2022 ont été produits pour les communes de Bedous et d'Osse-en-Aspe. 
 Un mémoire en production de pièces, présenté pour les communes Bedous et d'Osse-en-Aspe, a été enregistré le 13 juillet 2022. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que l'association Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, section Pyrénées-Atlantiques ne justifie pas d'un intérêt au maintien de l'arrêté attaqué.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de la route ; 
 - le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 ; 
 - le décret n° 2009-615 du 3 juin 2009 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 - les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. B, représentant le préfet des Pyrénées-Atlantiques, de Me Gualandi, représentant les communes de Bedous, de Borce et d'Osse-en-Aspe, ainsi que l'association Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, section Pyrénées-Atlantiques, et de M. Rodes, secrétaire général de l'association Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, section Pyrénées-Atlantiques. 
 Des notes en délibéré présentées, d'une part, pour les communes de Bedous, d'Osse-en-Aspe et de Borce, d'autre part, pour l'association Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, section Pyrénées-Atlantiques ont été enregistrées le 5 octobre 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté conjoint du 3 juin 2019, les maires d'Accous, de Bedous, de Borce, d'Etsaut, de Cette-Eygun, de Lées-Athas, d'Osse-en-Aspe, de Sarrance et d'Urdos ont interdit la circulation des véhicules en transit transportant des matières dangereuses sur la route nationale n° 134 dans l'agglomération de ces communes. Le préfet des Pyrénées-Atlantiques défère cet arrêté. 
 Sur l'intervention de l'association Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, section Pyrénées-Atlantiques (SEPANSO 64) : 
 2. Il ressort des pièces du dossier, notamment des statuts de l'association SEPANSO 64, qu'elle a pour objet de " sauvegarder dans le département des Pyrénées-Atlantiques un équilibre écologique du milieu naturel et humain tel que l'homme puisse y conserver sa santé physique et mentale et donc notamment de : protéger, conserver et restaurer les espaces, ressources, milieux et habitats naturels, terrestres et aquatiques, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres fondamentaux écologiques, l'eau, l'air, les sols, les sites, les paysages et le cadre de vie, lutter contre les pollutions et nuisances, prévenir les dommages écologiques et risques naturels, technologiques et sanitaires, () ". Si cette association soutient que les accidents des véhicules de transport de matières dangereuses peuvent avoir pour conséquence le déversement de ces matières dans le gave d'Aspe, classés en zone Natura 2000 en raison de la présence de l'écrevisse à pattes blanches, du desman des Pyrénées, du chabot du Béarn et du saumon d'Atlantique, qui sont des espèces d'intérêt communautaire à fort, voire très fort enjeu de conservation, l'arrêté attaqué a été pris dans un but de préservation de la sécurité des usagers de la route tels que les piétons et les cyclistes ainsi que de la tranquillité publique et de la sécurité des usagers et des riverains. Dès lors, et en tout état de cause, eu égard à l'objet des statuts de l'association SEPANSO 64, qui ne concerne ni la sécurité routière, ni la tranquillité publique, cette dernière n'a pas intérêt au maintien de l'arrêté attaqué. Par suite, son intervention n'est pas recevable. 
 Sur la fin de non-recevoir : 
 3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. () ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de la réception de l'arrêté attaqué par les services de la sous-préfecture d'Oloron-Sainte-Marie le 3 juin 2019, par lettre du 31 juillet 2019, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a formé un recours gracieux auprès des maires signataires de cette décision. Ce recours gracieux, qui a été notifié le 1er août 2019 aux communes de Bedous, de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas, d'Osse-en-Aspe et d'Urdos, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois qui expirait le lundi 5 août 2019 à minuit, a donc eu pour effet de proroger ce délai. Des décisions implicites de rejet du recours gracieux sont nées du silence de ces communes le 5 octobre 2019 et le délai de recours contentieux, qui a recommencé à courir le 6 octobre 2019, n'avait pas expiré le 30 octobre 2019, date d'enregistrement du déféré au greffe du tribunal. En revanche, ce même recours gracieux a été notifié le 6 août 2019 à la commune d'Accous et le 7 août 2019 aux communes de Cette-Eygun et de Sarrance, soit après l'expiration du délai de recours contentieux, et n'a donc pas eu pour effet de proroger ce délai à l'égard de ces communes. Dès lors, le déféré du préfet des Pyrénées-Atlantiques, en tant qu'il est dirigé contre l'arrêté du 3 juin 2019 pris par les maires d'Accous, de Cette-Eygun et de Sarrance, est tardif. Par suite, la fin de non-recevoir opposée à ce titre par les communes de Bedous, de Borce et d'Osse-en-Aspe doit être accueillie. 
 Sur le fond du litige : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. A l'extérieur des agglomérations, le maire exerce également la police de la circulation sur les voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. / Les conditions dans lesquelles le maire exerce la police de la circulation sur les routes à grande circulation sont fixées par décret en Conseil d'Etat. () ". Aux termes de l'article L. 2213-4 du même code : " Le maire peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. () ". Aux termes de l'article L. 2213-5 du même code : " Le maire peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies aux véhicules de transport de matières dangereuses visées par la directive 82/501 du Conseil du 24 juin 1982 concernant les risques d'accidents majeurs de certaines activités industrielles et de nature à compromettre la sécurité publique. ". L'article R. 2213-1 du même code prévoit : " Les pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation ne font pas obstacle à la mise en application immédiate des mesures de police que le maire juge nécessaire de prendre dans le cas d'urgence résultant notamment de sinistres ou périls imminents. ". L'article 1er du décret du 3 juin 2009 modifié fixant la liste des routes à grande circulation prévoit : " Les routes à grande circulation définies à l'article L. 110-3 du code de la route sont : a) Les routes nationales définies à l'article L. 123-1 du code de la voirie routière et mentionnées par le décret du 5 décembre 2005 susvisé ; () ". 
 6. Il résulte des dispositions précitées des articles L. 2213-1 et R. 2213-1 du code général des collectivités territoriales que s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, la police spéciale de la circulation et du stationnement sur les routes nationales a été attribuée, d'une part, aux maires à l'intérieur des agglomérations et dans les limites édictées par le code général des collectivités territoriales, d'autre part, au préfet en dehors des agglomérations. Ainsi, en l'absence d'urgence ou de situations locales particulières, le maire ne saurait s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale. 
 7. Le décret du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national, auquel renvoie l'article 1er du décret du 3 juin 2009, comprend notamment les routes nationales 134 et 1134 entre Pau et la frontière espagnole. Si la trajectoire de la route nationale 134, qui est une route à grande circulation, emprunte notamment le territoire des communes de Bedous, de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas, d'Osse-en-Aspe et d'Urdos, il n'est pas contesté qu'elle ne pénètre pas dans l'agglomération des communes de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas et d'Osse-en-Aspe. Par ailleurs, si les communes de Bedous, de Borce et d'Osse-en-Aspe soutiennent que les maires de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas et d'Osse-en-Aspe ont pris l'arrêté attaqué au regard d'une situation de péril imminent, ce dernier se fonde sur ce que la route nationale 134 ne présente pas les conditions de sécurité suffisante concernant le transit des matières dangereuses eu égard à l'importance du trafic et à l'étroitesse de portions de voies particulièrement dangereuses, permettant difficilement le croisement des poids-lourds et des véhicules sans mettre en danger les autres usagers de la route tels que les piétons ou les cyclistes, et sur ce que la circulation de ces véhicules sur cette route nationale dans les agglomérations des communes en cause compromet la tranquillité publique et la sécurité des usagers et des riverains, et ces communes se réfèrent à deux accidents de la route survenus en 2007 et en 2018. Il n'est donc pas démontré que les communes de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas et d'Osse-en-Aspe étaient confrontées, à la date de l'arrêté attaqué, à une situation de péril imminent. Eu égard à l'objet de cette décision rappelé au point 1, les communes de Bedous, de Borce et d'Osse-en-Aspe ne peuvent non plus utilement soutenir qu'elle a également été prise par les maires de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas et d'Osse-en-Aspe sur le fondement des articles L. 2213-4 et L. 2213-5 du code général des collectivités territoriales, ou bien qu'elle proscrit également la circulation des véhicules transportant des matières dangereuses dans l'agglomération de ces communes, y compris lorsque la route nationale 134 n'y pénètre pas. Par suite, le préfet des Pyrénées-Atlantiques est fondé à soutenir que l'arrêté attaqué, en tant qu'il a été pris par les maires de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas et d'Osse-en-Aspe, est entaché d'incompétence. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 411-8 du code de la route : " Les dispositions du présent code ne font pas obstacle au droit conféré par les lois et règlements aux préfets, au président du Conseil exécutif de Corse, aux présidents de conseil départemental et aux maires de prescrire, dans la limite de leurs pouvoirs, des mesures plus rigoureuses dès lors que la sécurité de la circulation routière l'exige. Pour ce qui les concerne, les préfets et les maires peuvent également fonder leurs décisions sur l'intérêt de l'ordre public. / Lorsqu'ils intéressent la police de la circulation sur les voies classées à grande circulation, les arrêtés du président du conseil départemental ou du maire fondés sur le premier alinéa sont pris après avis du préfet. ". 
 9. Il résulte du premier motif de l'arrêté attaqué rappelé au point 7 que ce dernier a été pris notamment au titre de la police de la circulation sur les voies classées à grande circulation. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que cette décision a été prise après avis du préfet, conformément à l'article R. 411-8 du code de la route. Par ailleurs, le défaut de consultation de cette autorité a eu une incidence sur le sens de cette décision. Par suite, l'arrêté attaqué, en tant qu'il émane des maires de Bedous, de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas, d'Osse-en-Aspe et d'Urdos, a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière. 
 10. En dernier lieu, il n'est pas contesté que l'essentiel du trafic des véhicules en transit transportant des matières dangereuses qui emprunte la route nationale 134 passent par les villes de Pau et de Huesca. Si l'arrêté attaqué se fonde également sur ce qu'il existe un itinéraire de substitution pour ces véhicules qui leur permet de rejoindre l'Espagne ou de venir en France par l'autoroute A 64 / A 63, et si le préfet des Pyrénées-Atlantiques ne démontre pas que l'accès au réseau autoroutier entre Huesca et Pau présenterait autant de risques pour ces véhicules que l'itinéraire passant par la route nationale 134, la distance entre ces villes, en empruntant l'itinéraire de la route nationale 134, est de 164 km pour un temps de trajet de 2 heures et 43 minutes, alors que la distance entre ces mêmes villes, en empruntant l'itinéraire de l'autoroute A 64 / A 63, est de 407 km pour une durée de 5 heures et 6 minutes, soit une différence de distance de 243 km et de temps de trajet de 2 heures et 23 minutes. L'itinéraire de substitution prévu par l'arrêté attaqué présente ainsi un caractère excessif pour les transporteurs, tant en distance qu'en temps de conduite. Par suite, le préfet des Pyrénées-Atlantiques est fondé à soutenir que cette décision, en tant qu'elle est prise par les maires de Bedous, de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas, d'Osse-en-Aspe et d'Urdos, revêt un caractère disproportionné. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du déféré, l'arrêté du 3 juin 2019, en tant qu'il a été pris par les maires de Bedous, de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas, d'Osse-en-Aspe et d'Urdos, doit être annulé. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'intervention de l'association Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, section Pyrénées-Atlantiques n'est pas admise.  
 Article 2 : L'arrêté du 3 juin 2019, en tant qu'il a été pris par les maires de Bedous, de Borce, d'Etsaut, de Lées-Athas, d'Osse-en-Aspe et d'Urdos, est annulé. 
 Article 3 : Le déféré du préfet des Pyrénées-Atlantiques est rejeté pour le surplus. 
 Article 4 : La présente décision sera notifiée au préfet des Pyrénées-Atlantiques et aux communes d'Accous, de Bedous, de Borce, d'Etsaut, de Cette-Eygun, de Lées-Athas, d'Osse-en-Aspe, de Sarrance et d'Urdos. 
 Copie en sera adressée au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Pau et à l'association Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, section Pyrénées-Atlantiques. 
 Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère, 
 Mme Marianne Duchesne, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 
 Le président rapporteur, 
 Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON        
    L'assesseure, 
    Signé 
 V. DUMEZ-FAUCHILLELa greffière, 
 Signé 
 A. STRZALKOWSKA 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,