TA30 · 1ère Chambre — 27 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 24 octobre 2019, M. C A, représenté par Me Hequet, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler les décisions par lesquelles le préfet du Gard et la commune de Rochefort du Gard ont rejeté ses réclamations indemnitaires préalables ; 
 2°) de condamner l'Etat et la commune de Rochefort du Gard à lui verser solidairement une indemnité de 217 000 euros avec intérêts de droit à compter du 26 juin 2019 et la capitalisation de ces intérêts à compter du 27 juin 2020. 
 3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Rochefort du Gard, une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
   - En lui opposant successivement 4 certificats d'urbanisme négatifs illégaux pour un projet de construction situé sur une parcelle cadastrée section BM n° 20, le maire de Rochefort du Gard a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; 
   - En refusant illégalement, le 5 août 2014, le permis de construire qu'il avait sollicité sur ce même terrain, le maire de Rochefort du Gard a également commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; 
   - En prenant illégalement un arrêté interruptif de travaux à son encontre, le maire de Rochefort du Gard a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; 
   - En transmettant tardivement aux services de l'Etat le dossier du permis de construire dont il est tacitement devenu titulaire le 19 décembre 2017, le maire de Rochefort du Gard a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; 
   - ces fautes combinées de l'Etat et de la commune de Rochefort du Gard lui  causent un préjudice matériel, de jouissance et moral en raison d'une part de l'impossibilité définitive de mettre en œuvre les droits à bâtir dont il était titulaire sur la parcelle cadastrée section BM, n° 20 et d'achever la construction qu'il y avait entrepris, en raison d'autre part des sommes qu'il a dû engager pour la reconnaissance de ses droits devant les juridictions pénales et en raison enfin de l'insécurité juridique dans laquelle il a été placé du fait de la transmission tardive de son permis de construire ; 
   - ce préjudice peut être évalué à la somme de 217 000 euros se décomposant en 145 000 euros correspondant à la perte de plus-value qu'il aurait pu faire sur son terrain, en une perte de revenus locatifs de 42 000 euros, en un préjudice moral de 10 000 euros et en une perte financière de 20 000 euros correspondant aux frais de remise en état du terrain et d'achat de matériaux inutiles. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 novembre 2021, la préfète du Gard conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que le requérant ne peut plus invoquer l'illégalité du refus de permis de construire du 5 août 2014 puisqu'il est devenu définitif et que le tribunal s'est déjà prononcé sur la légalité des autres décisions dont l'illégalité est alléguée ; 
 - les moyens tirés de l'illégalité des certificats d'urbanisme et du refus de permis de construire sont inopérants dès lors que ces décisions ont été prises par le maire au nom de la commune ; 
 - les moyens soulevés par M. A contre l'arrêté interruptif de travaux et contre la transmission tardive du permis de construire à ses services ne sont pas fondés ; 
 - il n'existe pas de lien entre les fautes alléguées et le préjudice subi, alors que ces derniers n'ont pas un caractère certain ; 
 - M. A est, par son comportement imprudent, à l'origine de son préjudice de construction. 
 Par un mémoire enregistré le 8 décembre 2021, la commune de Rochefort du Gard, représentée par la SCP territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la faute résultant de l'illégalité du permis de construire du 5 août 2004 est prescrite ; 
 - les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Des mémoires complémentaires ont été présentés pour M. A les 16 et 17 janvier 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction fixée au 28 janvier 2022 par ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Antolini, 
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Hequet, représentant M. A, celles de M. B, représentant la préfète du Gard, et celles de Me d'Audigier, pour la commune de Rochefort-du-Gard. 
 Une note en délibéré présentée pour M. A a été enregistrée le 5 juin 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A poursuit le projet de construire une maison d'habitation avec garage sur un terrain cadastré section BM parcelle n° 20, sur le territoire de la commune de Rochefort du Gard. Il a, pour la réalisation de ce projet, présenté le 22 avril 2013 une demande de certificat d'urbanisme qui a été délivré négatif le 21 juin suivant. Suite à l'annulation contentieuse de ce certificat d'urbanisme, le maire de Rochefort du Gard a de nouveau déclaré non réalisable cette opération de construction le 30 juillet 2015, puis le 28 novembre 2017, décisions qui ont toutes fait l'objet d'une annulation contentieuse. M. A a, en marge de ces certificats d'urbanisme, présenté aux mêmes fins une première demande de permis de construire qui a été rejetée le 5 août 2014. Il a ultérieurement présenté une seconde demande de permis de construire sur laquelle le maire de la commune de Rochefort du Gard a sursis à statuer le 9 mars 2016, dans l'attente de la finalisation du document d'urbanisme en cours d'élaboration. Après confirmation de l'intéressé à l'issue de la période de sursis, un permis tacite est né sur cette demande le 19 décembre 2017 en vue de l'exécution duquel M. A a entrepris des travaux. Le maire de Rochefort du Gard a toutefois pris le 23 juillet 2018 un arrêté interruptif de ces travaux et le permis tacite a ultérieurement été définitivement annulé par la juridiction administrative sur déféré du préfet du Gard. M. A demande au tribunal dans la présente instance de condamner l'Etat et la commune de Rochefort du Gard à l'indemniser des préjudices résultant pour lui des diverses illégalités commises par ces collectivités publiques lors de l'édiction des certificats d'urbanisme précités, du permis de construire du 5 août 2014, de l'arrêté interruptif de travaux du 23 juillet 2018 et du retard pris par les administrations concernées dans l'exercice du contrôle de légalité du préfet. M. A augmente ses prétentions dans ses dernières écritures parvenues postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Sur la responsabilité de la commune de Rochefort du Gard : 
 S'agissant des certificats d'urbanisme négatifs délivrés à M. A : 
 2. Il résulte de l'instruction que les certificats d'urbanisme délivrés successivement les 21 juin 2013, le 30 juillet 2015 et le 28 novembre 2017 ont été annulés pour un motif de fond par jugement définitifs de la juridiction administrative. Les illégalités ainsi commises sont constitutives d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Rochefort du Gard. 
 S'agissant du refus de permis de construire du 5 août 2014 : 
 3. L'arrêté en litige était fondé sur les dispositions de 2NA5 du plan d'occupation des sols en vigueur au 29 juin 2011 au motif que la superficie du terrain était inférieure à la surface requise. Ce motif a toutefois été déclaré illégal par jugement devenu définitif du 20 janvier 2015 dans le cadre d'une autre instance. M. A est dès lors fondé à soutenir que l'illégalité du refus de permis de construire opposé le 5 août 2014 est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Rochefort du Gard. 
 En ce qui concerne l'exception de prescription quadriennale : 
 4. Toutefois, aux termes du premier alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, () sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis () ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / () Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; / () Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ". Aux termes de l'article 3 de cette loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. ". Aux termes de l'article 6 du même texte : " Les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription qui découle de la présente loi () ". Aux termes, enfin, du premier alinéa de son article 7 : " L'Administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond () ". 
 5. En premier lieu, s'agissant du point de départ du délai de prescription, ainsi que l'a estimé le Conseil d'Etat dans son avis n° 457560 du 19 avril 2022, lorsque la responsabilité d'une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d'obtenir l'indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens des dispositions citées au point 4, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. La créance indemnitaire relative à la réparation d'un préjudice présentant un caractère continu et évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à une année court, sous réserve des cas visés à l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968, à compter du 1er janvier de l'année suivante, à la condition qu'à cette date le préjudice subi au cours de cette année puisse être mesuré. 
 6. En second lieu, l'arrêté en litige n'a pas été contesté par M. A et les droits de créance invoqués en vue d'obtenir l'indemnisation de préjudices doivent être regardés comme acquis dans leur intégralité à la date à laquelle ce refus est devenu définitif. Il ne résulte pas enfin de l'instruction que cette prescription aurait été interrompue dès lors que ni la demande de certificat d'urbanisme ni l'arrêté interruptif de travaux n'ont de lien avec la décision de refus opposée le 5 août 2014. Dans ces conditions, le délai de prescription a commencé à courir le 1er janvier 2015 et toute créance était prescrite au 31 décembre 2018. 
 Il résulte de ce qui vient d'être dit que M. A ne peut se prévaloir de l'illégalité de l'arrêté du 5 août 2014 dès lors que sa réclamation préalable est postérieure au 31 décembre 2018. 
 S'agissant de l'arrêté interruptif de travaux du 23 juillet 2018 : 
 7. L'arrêté en litige a été pris au nom de l'Etat par le maire de la commune de Rochefort du Gard. Il ne saurait dès lors engager la responsabilité de la commune. 
 S'agissant du retard pris dans l'exercice du contrôle de légalité du préfet : 
 8. Il est constant que le permis tacite du 19 décembre 2017 a été annulé sur déféré préfectoral et que ce déféré a pu légalement être introduit devant le tribunal administratif de Nîmes le 17 décembre 2018 du fait de la transmission tardive aux services de l'Etat, le 14 décembre 2018, de la lettre du 19 octobre 2017 par laquelle M. A avait confirmé sa demande de permis de construire suite au sursis à statuer qui lui avait été opposé le 9 mars 2016. Eu égard au délai de plus d'un an séparant la date de réception du courrier de M. A le 19 octobre 2017 et sa transmission aux services de l'Etat le 14 décembre 2018, alors que, comme l'a jugé la cour administrative d'appel de Lyon, dans l'hypothèse où le pétitionnaire confirme sa demande à l'issue du délai de validité du sursis à statuer, il appartient à la commune d'informer le préfet de la confirmation de sa demande par le pétitionnaire, le maire de la commune de Rochefort du Gard a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. 
 9. M. A est dès lors seulement fondé à soutenir que les certificats d'urbanisme négatifs et le retard déraisonnable de la commune dans la transmission aux services de contrôle de la légalité de la confirmation de sa demande de permis de construire sont susceptibles d'engager la responsabilité de la commune de Rochefort du Gard. 
 Sur la responsabilité de l'Etat : 
 S'agissant des certificats d'urbanisme négatifs et de l'arrêté du 5 août 2014 : 
 10. Il résulte de l'instruction que les certificats d'urbanisme et le refus de permis de construire en litige ont été pris par le maire agissant au nom de la commune de Rochefort du Gard. Ils ne sauraient dès lors engager la responsabilité des services de l'Etat. 
 S'agissant de l'arrêté interruptif de travaux du 23 juillet 2018 : 
 11. L'arrêté en litige a été pris au motif que M. A avait entrepris des travaux sur la parcelle cadastrée section BM n° 20 alors qu'il n'était titulaire d'aucune autorisation d'urbanisme. Il résulte de l'instruction qu'à la date d'édiction de cet arrêté, un permis tacite était né au profit de M. A le 19 décembre 2017 et que ce permis a été suspendu par ordonnance du juge des référés le 7 janvier 2019 puis annulé par jugement du tribunal administratif de Nîmes du 10 juillet 2019, confirmé par un arrêt devenu définitif de la cour administrative d'appel de Lyon du 17 mai 2022. Alors même que cet arrêté interruptif de travaux est intervenu à une date à laquelle le permis tacite du 19 décembre 2017 n'avait pas été annulé ou suspendu par la juridiction administrative, M. A ne peut se prévaloir d'aucun droit à construire dont la méconnaissance serait susceptible d'ouvrir droit à réparation dès lors que, par l'effet de l'annulation contentieuse de ce permis de construire, il est réputé n'avoir jamais existé et ne pouvait légalement être mis en œuvre. M. A n'est dès lors pas fondé à demander la condamnation de l'Etat à raison de l'illégalité de l'arrêté interruptif de travaux du 23 juillet 2018. 
 S'agissant du retard pris dans l'exercice du contrôle de légalité du préfet : 
 12. Il résulte de ce qui a été dit au point 8 que le retard pris dans l'exercice du contrôle de légalité résulte exclusivement de la non transmission dans des délais raisonnables de la confirmation de la demande de permis de construire suite au sursis à statuer opposé le 9 mars 2016. Le requérant ne saurait sur ce point se prévaloir, dans ses écritures parvenues postérieurement à la clôture de l'instruction, d'un fait nouveau tiré de ce que le préfet aurait pu avoir connaissance autrement de l'existence d'un permis tacite dès lors que seule une transmission aux services du contrôle de légalité est susceptible de déclencher les délais de recours à l'égard du représentant de l'Etat dans le département.  
 13. M. A n'est dès lors pas fondé à demander réparation à l'Etat des préjudices qu'il estime avoir subi à raison de l'illégalité des décisions et comportements qu'il critique. 
 Sur l'indemnisation des préjudices allégués : 
 14. Si toute illégalité commise par l'administration, qu'elle qu'en soit sa nature, constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, ce n'est que pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. En outre, la responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité direct entre les fautes qu'elle a commises et le préjudice subi par la victime. 
 15. Pour demander la condamnation de la commune de Rochefort du Gard à lui verser une somme de 217 000 euros M. A invoque un préjudice de 145 000 euros correspondant à la perte de plus-value qu'il aurait pu faire sur son terrain, une perte de revenus locatifs de 42 000, un préjudice moral de 10 000 euros et une perte financière de 20 000 euros correspondant aux frais de remise en état du terrain et d'achat de matériaux inutiles. 
 16. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 6 que M. A ne peut engager la responsabilité de la commune de Rochefort du Gard sur le fondement du refus opposé à sa demande de permis de construire déposée le 2 juillet 2014. L'illégalité des certificats d'urbanisme négatifs successivement délivrés sur sa demande du 22 avril 2013 est dès lors sans lien avec les préjudices qu'il invoque correspondant à une perte de plus-value immobilière 145 000 euros, à une perte de revenus locatifs de 42 000, et à une perte financière de 20 000 euros. 
 17. Dès lors que le permis de construire dont M. A est devenu titulaire le 19 décembre 2017 a été illégalement délivré et annulé par la juridiction administrative, son bénéficiaire ne peut se prévaloir d'aucun droit à construire. M. A n'est par suite pas fondé à demander réparation à la commune des préjudices qu'il estime avoir subis à raison de la perte de plus-value qu'il aurait pu faire sur son terrain et à raison d'une perte de revenus locatifs, à raison de l'illégalité de ce permis. 
 18. En revanche, le délai déraisonnable dans lequel le maire de la commune de Rochefort du Gard a transmis sa demande de confirmation au contrôle de légalité du représentant de l'Etat dans le département n'est pas dépourvu de lien avec le préjudice moral et le préjudice financier invoqués par M. A dès lors qu'il a pu de ce seul fait engager des travaux inutilement. De la même manière, la délivrance successive de 4 refus de certificat d'urbanisme n'est pas dépourvue de lien avec le préjudice moral qu'il invoque dès lors qu'il a dû saisir à de nombreuses reprises la juridiction administrative afin d'obtenir gain de cause. 
 Sur l'étendue du droit à réparation : 
 19. Pour justifier des frais qu'il a inutilement engagés à la suite du permis de construire dont il est devenu titulaire le 19 décembre 2017, M. A verse au débat un devis de 20 983,51 euros pour lequel il a versé un acompte de 6 295 euros le 18 juin 2018. Il verse en outre au dossier une estimation de frais de démolition d'un montant de 352,12 euros relative à des fondations en béton. Il résulte enfin de l'instruction que M. A a déclaré l'ouverture de son chantier le 1er juin 2018 et qu'il a engagé des travaux tendant à la réalisation d'une dalle, et l'édification de murs en parpaing. En l'état des pièces du dossier qui ne révèlent aucune facture acquittée mais l'existence de travaux et d'achats de matériaux, il y a lieu de fixer à 6 000 euros le préjudice dont M. A demande réparation.  
 20. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de fixer à 1 000 euros le préjudice moral dont M. A demande réparation en raison des certificats d'urbanisme négatifs illégaux qui lui ont été opposés et du retard déraisonnable pris dans la transmission de la confirmation de sa demande de permis de construire. 
 21. Il résulte de ce qui précède que M. A est seulement fondé à demander réparation à la commune à concurrence de la somme de 7 000 euros. 
 Sur la faute de la victime : 
 22. Il résulte de l'instruction que M. A a commencé les travaux juste après avoir déposé en mairie, le 1er juin 2018, une déclaration d'ouverture du chantier. Il en résulte également que le maire de Rochefort du Gard n'a jamais fait droit à la demande d'attestation de permis tacite adressée par M. A le 21 décembre 2017 et, qu'au contraire, cette déclaration d'ouverture de chantier a été immédiatement suivie, le 7 juin 2018, d'une visite des services de police qui ont dressé un procès-verbal de constat mentionnant l'absence de permis tacite. Dans ces conditions, en achetant des matériaux le 18 juin 2018 et en commençant les travaux, M. A a commis une imprudence de nature à exonérer partiellement la responsabilité de la commune. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de fixer à 25 % la faute de la victime et de limiter en conséquence à la somme de 5 250 euros le droit à réparation auquel peut prétendre M. A, somme qui sera assortie des intérêts de droit à compter du 26 juin 2019 ainsi que de la capitalisation de ces intérêts à compter du 27 juin 2020. 
 Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par la commune de Rochefort du Gard au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés dans cette instance. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Rochefort du Gard une somme de 1 200 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par M. A.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La commune de Rochefort du Gard est condamnée à verser à M. A, en réparation des préjudices résultant pour lui des fautes de la commune de Rochefort du Gard, une somme de 5 250 euros avec intérêts de droit à compter du 26 juin 2019 et la capitalisation de ces intérêts à compter du 27 juin 2020. 
 Article 2 : La commune de Rochefort du Gard versera à M. A une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, à la préfète du Gard et à la commune de Rochefort du Gard.  
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Antolini, président, 
 M. Lagarde, premier conseiller, 
 Mme Lahmar, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023. 
 Le président, 
 J. ANTOLINI 
 Le conseiller le plus ancien,  
 F. LAGARDE 
 La greffière, 
 A. OLSZWESKI 
 La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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