TA06 · 4ème Chambre — 27 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 décembre 2019, 27 avril, 9 décembre 2020 et 29 janvier 2021, M. A D, M. C D, Mme B G et Mme E F, représentés par Me Msellati, demandent au tribunal :  
 1°) de condamner la commune d'Opio à leur verser une indemnité de 5 612 692 euros en réparation du préjudice qu'ils estiment avoir subi en raison des fautes de la commune ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Opio la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la commune a commis une faute dès lors que le classement de leur unité foncière dans les documents d'urbanisme successifs résulte d'un détournement de pouvoir ; 
 - la commune a commis une faute dès lors que le classement de leur unité foncière dans les documents d'urbanisme successifs résulte d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la commune a commis une faute dès lors que le classement de leur unité foncière dans les documents d'urbanisme successifs résulte d'une erreur de droit ; 
 - leur préjudice s'élève à la somme de 5 612 692 euros. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 décembre 2020 et 21 janvier 2021, la commune d'Opio, représentée par Me Plenot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 10 décembre 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 10 février 2021. 
 Un mémoire, présenté pour les requérants, a été enregistré le 22 août 2023. 
 Un mémoire, présenté pour la commune, a été enregistré le 31 août 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Soler, 
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Dolcia, substituant Me Msellati, représentant les requérants, et de Me Plenot, représentant la commune d'Opio. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. MM. et Mmes D sont propriétaires d'une unité foncière d'une superficie d'environ 4,1 hectares, composée des parcelles cadastrées section A n°113, 114, 115, 119, 120 à 125, 538, 539, 608, 952, 954 et 975, situées sur le territoire de la commune d'Opio. Une partie de leurs parcelles est classée en secteur 2AU depuis le plan local d'urbanisme approuvé le 18 septembre 2012. Par un courrier du 17 septembre 2019, les requérants ont formé une demande indemnitaire préalable auprès du maire d'Opio dès lors qu'ils estiment que la commune a commis une faute en différant l'ouverture à l'urbanisation de leurs parcelles depuis 1999. Par un courrier du 15 novembre 2019, le maire de la commune a rejeté leur demande. Les requérants demandent la condamnation de la commune. 
 Sur les fautes alléguées de la commune : 
 Sur l'erreur manifeste d'appréciation et l'erreur de droit dans le classement de leurs parcelles : 
 2. Il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. L'autorité compétente n'est pas liée, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs des zones qu'elle institue, par les modalités préexistantes d'utilisation des terrains, dont elle peut prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme.  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article R.*123-18 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date du 3 mai 1999 : " I - Les documents graphiques doivent faire apparaître les zones urbaines et les zones naturelles. / Ces zones, à l'intérieur desquelles s'appliquent les règles prévues à l'article R. 123-21 et s'il y a lieu, les coefficients d'occupation des sols définis à l'article R. 123-22 sont : / () / 2. Les zones naturelles, équipées ou non, dans lesquelles les règles et coefficients mentionnés ci-dessus peuvent exprimer l'interdiction de construire. / Ces zones naturelles comprennent en tant que de besoin : / b) Les zones, dites "Zones NB", desservies partiellement par des équipements qu'il n'est pas prévu de renforcer et dans lesquelles des constructions ont déjà été édifiées ; / () / d) Les zones, dites "Zones ND", à protéger en raison, d'une part, de l'existence de risques ou de nuisances, d'autre part, de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; à l'intérieur des zones qui constituent un paysage de qualité et à l'exclusion des parties de territoire présentant un intérêt pour le développement des exploitations agricoles ou forestières sont indiqués ceux des secteurs où est applicable le transfert des possibilités de construction prévu à l'article L. 123-2. / () ".  
 4. En l'espèce, les plans d'occupation des sols, approuvés les 3 mai 1999 et 14 décembre 2004 classaient pour partie l'unité foncière des requérants en secteur NBc1 et pour partie en secteur NDa. 
 5. D'une part, il résulte des dispositions de l'article R.*123-18 du code de l'urbanisme citées au point 3 que les zones NB sont des zones desservies partiellement par des équipements qu'il n'est pas prévu de renforcer et dans lesquelles des constructions ont déjà été édifiées. Il résulte de l'instruction qu'une construction est édifiée sur la parcelle cadastrée section A n°123. Si les requérants soutiennent que le motif selon lequel le quartier n'était peu ou pas équipé était déjà erroné à la date d'adoption du plan d'occupation des sols de 1999, ils n'apportent aucun commencement de preuve à l'appui de cette allégation. Dans ces conditions, ils ne sont pas fondés à soutenir que le classement d'une partie de leur unité foncière en secteur NBc1 par les précédents documents d'urbanisme serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'une erreur de droit. 
 6. D'autre part, il résulte également des dispositions de l'article R.*123-18 du code de l'urbanisme citées au point 3 que les zones ND sont des zones à protéger en raison, d'une part, de l'existence de risques ou de nuisances, d'autre part, de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique. Le rapport de présentation issu de la révision du plan d'occupation des sols du 3 mai 1999 précise que le secteur NDa, protégé pour sa qualité paysagère, couvre un quartier peu ou pas équipé, traversé par une voie de transit. Comme rappelé au point précédent, si les requérants soutiennent que le motif selon lequel le quartier n'était peu ou pas équipé était déjà erroné à la date d'adoption du plan d'occupation des sols de 1999, ils n'apportent aucun commencement de preuve à l'appui de cette allégation. De même, ils n'allèguent ni ne démontrent que la partie de leur unité foncière classée en secteur NDa ne présenterait pas de qualité paysagère. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que ce classement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'une erreur de droit. 
 7. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune aurait commis une faute dès lors qu'elle aurait entaché le classement de leur unité foncière dans les plans d'occupation des sols adoptés en 1999 et 2004 d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'une erreur de droit.  
 8. En second lieu, aux termes de l'article R.*123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable du 3 mars 2012 au 1er janvier 2016 : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / () / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme ". 
 9. En l'espèce, le plan local d'urbanisme adopté le 18 septembre 2012 puis modifié à trois reprises depuis, classe une partie de l'unité foncière des requérants en zone 2AU. 
 10. D'une part, si les requérants soutiennent que ce classement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit dès lors que les terrains en cause seraient desservis par les réseaux, il résulte au contraire de la lecture du rapport de présentation issu de l'élaboration de la délibération du 18 septembre 2012 que les réseaux et voies à la périphérie des zones 2AU ne présentent pas une capacité suffisante pour desservir les futures constructions de la zone. Si les requérants se réfèrent au rapport de la commissaire-enquêteur élaboré dans le cadre de la modification n°1 adoptée par une délibération du 31 mars 2015 pour soutenir le contraire, la seule circonstance qu'il " semble " à la commissaire-enquêteur que ces insuffisances ne s'appliquent pas à leur unité foncière n'est pas suffisante pour le démontrer. Ainsi, alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que les terrains en cause seraient effectivement desservis par les réseaux, et alors que ce classement est cohérent avec le parti d'urbanisme retenu résultant du rapport de présentation, lequel vise à poursuivre une croissance démographique modérée, à identifier des secteurs de développement prioritaires que sont le village du Gorgier, le Piol et la zone d'activité et à maintenir des coupures d'urbanisation et des liaisons végétales afin de préserver la richesse et la diversité des espaces naturels, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement de leur unité foncière en secteur 2AU serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'une erreur de droit. 
 11. D'autre part, pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale (SCOT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. Les requérants soutiennent que la création d'une zone 2AU sur leurs parcelles est incompatible avec le SCOT de la communauté d'agglomération Sophia Antipolis qui l'identifie en tant qu'espace présentant une " fonction centrale ". Toutefois, la création de cette seule zone 2AU sur les parcelles leur appartenant ne saurait être incompatible avec l'ensemble des prescriptions du SCOT en matière d'urbanisation. En tout état de cause, en prévoyant son urbanisation future, le plan local d'urbanisme en litige se conforme bien à la " fonction centrale " reconnue par le SCOT à l'unité foncière des requérants. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune aurait commis une faute dès lors qu'elle aurait entaché le classement de leur unité foncière dans les plans locaux d'urbanisme successifs d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'une erreur de droit.  
 Sur le détournement de pouvoir : 
 13. Le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune aurait commis une faute dès lors qu'elle aurait entaché le classement de leur unité foncière dans les documents d'urbanisme successifs de détournement de pouvoir. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de MM. et Mmes D doit être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Opio, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Opio et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de MM. et Mmes D est rejetée. 
 Article 2 : MM. et Mmes D verseront à la commune d'Opio une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A D, à M. C D, à Mme B G, à Mme E F et à la commune d'Opio. 
 Délibéré après l'audience du 6 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Bonhomme, président, 
 Mme Soler, conseillère, 
 Mme Sandjo, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 septembre 2023 
 La rapporteure, 
 Signé 
 N. SOLER 
 Le président, 
 Signé 
 T. BONHOMMELa greffière, 
                                                            Signé 
                                              O. MOULOUD 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière,