TA44 · 1ère Chambre — 14 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 18 janvier 2020, le 24 juin 2021, le 21 octobre 2021, le 27 octobre 2021, le 22 décembre 2021 et le 16 mars 2022, M. D B, représenté par Me Diversay, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 4 juillet 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Estuaire et Sillon a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal partiel des communes de Saint-Etienne-de-Montluc, Cordemais et Le Temple-de-Bretagne, ensemble la décision du 19 novembre 2019 rejetant son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Estuaire et Sillon une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la délibération attaquée a été prise dans des conditions irrégulières en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - les membres du conseil communautaire n'ont pas été convoqués dans des conditions régulières et ont été privés d'une information suffisante en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - le PLUi partiel méconnaît l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; 
 - le règlement graphique et l'annexe 5.1 du règlement du PLUi sont contradictoires ; 
 -l'absence de classement de la soue à cochons et du puits situés sur sa propriété au titre du patrimoine bâti et paysager est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 mai 2020, le 13 juillet 2021, le 25 octobre 2021, le 10 janvier 2022 et le 29 avril 2022, la communauté de communes Estuaire et Sillon, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 11 janvier 2023, Mme E B, représentée par Me Diversay, déclare reprendre l'instance engagée par M. B, décédé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Lefèvre, substituant Me Diversay, avocate de Mme B, 
 - et les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, avocat de la communauté de communes Estuaire et Sillon. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 13 octobre 2015, la communauté de communes Cœur d'Estuaire, qui comprenait les communes de Saint-Etienne-de-Montluc, Cordemais et Le Temple-de-Bretagne, a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal couvrant l'intégralité du territoire communautaire. Une enquête publique s'est tenue du 18 mars au 19 avril 2019. Par une délibération du 4 juillet 2019, le conseil communautaire de la communauté de communes Estuaire et Sillon a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) partiel des communes de Saint-Etienne-de-Montluc, Cordemais et Le Temple de Bretagne. Mme B, propriétaire d'une habitation à Saint-Etienne-de-Montluc, demande au tribunal l'annulation de cette délibération du 4 juillet 2019 et de cette décision du 19 novembre 2019. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la régularité de l'adoption de la délibération du 4 juillet 2019 :  
 2. En premier lieu, si Mme B fait valoir que la délibération du 4 juillet 2019 n'a pas fait l'objet d'une publicité suffisante en méconnaissance de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de cette délibération. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. Le défaut d'envoi de cette note entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que les membres du conseil, en même temps que la convocation, aient eu à disposition les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. 
 4. Il ressort des mentions du registre des délibérations du conseil communautaire, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, comme des pièces produites en défense que la convocation à la séance du 4 juillet 2019 a été adressée aux conseillers communautaires le 28 juin 2019, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, lequel se décompte de la date d'envoi de la convocation. Il en ressort également, d'une part, que cette convocation indiquait les questions portées à l'ordre du jour, notamment celle de l'approbation du plan local d'urbanisme de la métropole et, d'autre part, qu'elle a été adressée à chacun des membres du conseil métropolitain, sur support papier. Il ressort également des pièces du dossier que l'entier dossier d'approbation du plan et ses annexes ont été mis à disposition des conseillers communautaires par voie dématérialisée ainsi qu'au siège de la communauté de communes. Si Mme B soutient par ailleurs qu'il n'est pas justifié que les élus auraient été rendus destinataires de leur convocation, ils n'apportent aucun commencement de preuve au soutien de leurs allégations alors, en tout état de cause, qu'il ressort de la délibération que 36 élus sur 37 étaient présents. Par ailleurs, à cette convocation était jointe une note de synthèse, faisant notamment état des avis des personnes publiques associées et de l'autorité environnementale, comportant un rappel des objectifs poursuivis et des choix d'urbanisme et d'aménagement ayant présidé à la révision du plan, une analyse suffisamment précise de l'avis du commissaire enquête, et un descriptif des principales modifications qui ont été apportées au dossier du plan local d'urbanisme pour prendre en compte l'ensemble des avis et observations. Quand bien même cette note de synthèse ne mentionne pas la modification du projet envisagée après enquête publique relatif aux règles de changements de destination de constructions existantes en zone A et N, il ressort des pièces du dossier que cette modification résulte de l'enquête publique, et reprend les termes de l'avis de la commune de Saint-Etienne- de-Montluc, auquel était apportée une réponse de la communauté de communes, qui figuraient dans les documents mis à disposition des élus. Compte tenu de la portée de la modification en cause, les termes du débat, résultant de la comparaison entre la rédaction initiale et celles soumise à l'approbation du conseil communautaire, ressortaient de façon suffisamment claire et détaillée des documents à disposition des élus. Si la requérante soutient également qu'il n'est pas démontré que le dossier de PLUi ait été effectivement mis à disposition du public au siège de l'établissement public, elle n'apporte aucun élément probant à l'appui de cette simple allégation. Par suite, l'ensemble des éléments mis à disposition des conseillers communautaires leur ont permis de connaître de manière suffisamment précise le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications du PLUi dont l'approbation était soumise à leur appréciation. Les élus ont ainsi bénéficié d'une information adéquate leur permettant d'exercer utilement leur mandat, conformément au principe rappelé au point précédent. Il ne ressort d'ailleurs pas des pièces du dossier que ceux-ci auraient sollicité en vain des informations complémentaires auprès de l'autorité administrative en application de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Dans ces conditions, l'information des conseillers communautaires a répondu aux exigences des dispositions législatives précédemment citées et le moyen tiré de leur méconnaissance doit, dès lors, être écarté.  
 En ce qui concerne la régularité de la procédure d'élaboration du PLUi :  
 5. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 6. Aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme alors applicable : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : () 2° Désigner, en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site ". Aux termes de l'article R. 151-35 de ce code : " Dans les zones A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole, ou la qualité paysagère du site ". Il résulte de ces dispositions qu'elles ouvrent aux auteurs du plan local d'urbanisme une simple faculté de procéder à l'identification des bâtiments agricoles pouvant faire l'objet d'un changement de destination. Ils n'en ont, en revanche, pas l'obligation. 
 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, dans le projet de plan local d'urbanisme intercommunal arrêté puis soumis à l'enquête publique, le changement de destination des constructions existantes repérées au règlement graphique dans les secteurs patrimoniaux et les bâtiments présentant un intérêt historique, artistique, architectural ou technique était soumis à avis conforme en zone agricole de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPNAF) et en zone naturelle de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Dans le plan approuvé le 4 juillet 2019, les changements de destination " pourront être autorisées pour toutes les constructions agricoles traditionnelles en pierre (même celles qui ne sont pas identifiés dans le zonage " secteur à forte valeur patrimoniale bâti ou paysager ") présentant un caractère architectural, patrimonial, historique de qualité sous réserve de l'avis de la CDPNAF et si elles sont compatibles avec l'activité agricole ", pour la création d'un seul nouveau logement. Il ressort des pièces du dossier que dans son avis du 19 février 2019 joint au dossier d'enquête publique, le préfet de la Loire-Atlantique a recommandé que le projet de règlement identifie parmi les bâtiments pouvant faire l'objet d'un changement de destination ceux ayant une destination spécifiquement agricole, de les situer et de les comptabiliser. Il ressort également des pièces du dossier que dans son avis du 5 février 2019, joint au dossier d'enquête publique, la commune de Saint-Etienne-de-Montluc a demandé que " les changements de destination pourront être autorisés pour toutes les constructions agricoles traditionnelles en pierre (même celles qui ne sont pas identifiées dans le zonage " secteur à forte valeur patrimoniale bâti ou paysager ") présentant un caractère architectural et patrimonial de qualité sous réserve de l'avis de la CDPENAF et si elles sont compatibles avec l'activité agricole. Le changement de destination d'un bâtiment agricole peut autoriser la création d'un nouveau logement dans la limite d'un logement ". Il en résulte que la modification, au stade de l'approbation du plan, des conditions de changements de destination des bâtiments agricoles a procédé de l'enquête publique au sens de l'article L 153-21 du code de l'urbanisme.  
 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'une conférence des maires s'est tenue le 11 juin 2019, conformément aux dispositions précitées du 1° de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme. 
 9. Enfin, si le projet d'aménagement et de développement durables du PLUi est articulé autour de plusieurs objectifs, dont la prise en compte du " fonctionnement de l'espace agricole et l'organisation des exploitations dans les choix d'aménagement ", et de " modérer la consommation des terres agricoles à travers un urbanisme raisonné et économe en espace () en privilégiant le renouvellement urbain, l'utilisation des " dents creuses " et " la densification des tissus bâtis pour permettre l'accueil des nouvelles constructions au sein des enveloppes urbanisées ", il prévoit également de " permettre uniquement l'évolution mesurée du bâti isolé tout en maintenant un niveau compatible avec la qualité des sites, la préservation des milieux naturels et de l'espace agricole ", dans laquelle entre la réglementation des changements de destination. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette modification aurait remis en cause l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme. Il en résulte que la requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme auraient été méconnues. 
 En ce qui concerne la cohérence entre le règlement graphique et l'annexe 5.1 du règlement du PLUi :  
 10. La requérante fait état d'une contradiction entre l'annexe 5.1 du PLUi, document graphique relatif aux servitudes d'utilité publique, faisant état de l'existence d'une servitude relative à la protection des monuments historiques, inscrite sur le centre bourg de la commune de Saint-Etienne-de-Montluc, et le règlement graphique relatif au centre bourg qui ne porte pas mention de cette servitude. Toutefois, à supposer même qu'une telle servitude d'utilité publique mentionnée en annexe du PLUi ait été effectivement instaurée, au titre de l'article L. 621-30 du code du patrimoine, la circonstance qu'elle n'aurait pas été reportée dans le règlement graphique de ce plan, auquel elle était jointe en annexe n'est pas de nature à entacher ce plan d'illégalité. Par suite, ce moyen ne peut en tout état de cause qu'être écarté. 
 En ce qui concerne l'absence d'identification au titre du patrimoine bâti du puits et de la soue à cochons situés sur la parcelle section ZP n°0019 située au 10 la Hautardière à Saint-Etienne-de-Montluc : 
 11. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article L. 151-19 de ce code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. ". 
 12. L'article L. 151-19 du code de l'urbanisme permet au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur, requalifier un élément du patrimoine dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Les dispositions de cet article ne font en revanche pas obligation aux auteurs des plans locaux d'urbanisme d'édicter de telles dispositions. 
 13. Il ressort de l'annexe du rapport de présentation du PLUi relative aux sites patrimoniaux à préserver que pour identifier parmi les édifices situés dans des hameaux ceux à protéger au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, les auteurs du plan ont pris en compte leurs " qualités propres : préservation de leurs caractéristiques originelles, état de conservation, rapport au site et impact dans le paysage, présence d'éléments architecturaux singuliers ". Cette annexe rappelle également que " les constructions anciennes présentes sur un territoire ne peuvent être toutes considérées comme un intérêt patrimonial. Ce dossier présente ainsi uniquement les édifices et secteurs dont le caractère architectural traditionnel présente un intérêt patrimonial et nécessite la mise en place de mesures de protections adaptées ".   Il ressort des pièces du dossier qu'aux termes de l'objectif n° 3 du projet d'aménagement et de développement durables intitulé " Préserver le cadre de vie du territoire ", les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu " mettre en valeur () le patrimoine rural identitaire ". 
 14. Il ressort des pièces du dossier que l'ancienne ferme restaurée située sur la parcelle cadastrée section ZP n°0018 a été identifiée au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. La requérante fait valoir que les auteurs du PLUi auraient commis une erreur manifeste d'appréciation en n'identifiant pas au titre de cet article le puits couvert de dalles de pierres et la soue à cochons situés sur la parcelle cadastrée section ZP n°0019, classée en zone agricole, classement dont la légalité n'est pas contestée. Toutefois, alors qu'il s'avère que cette soue à cochons a déjà fait l'objet d'une restauration qui en modifie les caractéristiques originelles, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces édifices isolés, dont l'époque de construction n'est pas précisée, situés à l'écart de la cour intérieure de la ferme restaurée sur la parcelle cadastrée section ZP n°0019, participeraient de l'identité spécifique du hameau ou de la commune, ni qu'ils présenteraient un caractère patrimonial remarquablement singulier tel qu'il nécessiterait la mise en place de mesures de protection. Dans ces conditions, en délimitant au titre du patrimoine à protéger les seules constructions de la ferme situées sur la parcelle cadastrée section ZP n°0019, les auteurs du PLUi n'ont pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 15. Enfin, si la requérante fait valoir que l'identification de l'article L. 151-19 de l'intégralité de la parcelle section ZP n°0018 aurait été plus approprié, il ne ressort pas de l'office du juge de l'excès de pouvoir de se prononcer sur la question de savoir si eût été légalement possible un autre classement que celui qu'ont choisi de retenir, sans erreur manifeste d'appréciation, les auteurs du plan local d'urbanisme, compte tenu de leurs partis d'aménagement et de la configuration des lieux. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération attaquée. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être également rejetées. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la requérante une somme à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Estuaire et Sillon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme E B et à la communauté de communes Estuaire et Sillon. 
 Délibéré après l'audience du 17 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère,  
 Mme Milin première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023. 
 La rapporteure, 
 S. C 
 Le président, 
 A. A DE BALEINELa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 la greffière,