TA38 · 2ème Chambre — 23 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 14 février 2020, le 5 juin 2020 et le 13 octobre 2020, la société par actions simplifiée (SAS) Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 20 décembre 2019 par lequel le maire de Sallanches s'est opposé à la déclaration préalable de travaux d'installation d'une station de radiotéléphonie mobile sur un terrain de la commune situé 1420 avenue André Lasquin ; 
 2°) de mettre à la charge la commune de Sallanches une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761 1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence ; 
 - elle est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de l'article Ux 1 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) du fait de l'incompétence de son auteur, de sa méconnaissance de l'article L.151-9 du code de l'urbanisme et du principe de précaution et de l'atteinte disproportionnée et illégale qu'il porte à la liberté du commerce et de l'industrie ; 
 - la substitution de motifs, sur le fondement d'une part de l'article Ux 10 du règlement du PLU et d'autre part de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, doit être écartée en ce que le projet respecte ces dispositions. 
 Par deux mémoires en défense enregistrés le 5 juin 2020 et le 20 octobre 2022, la commune de Sallanches, représentée par Me Duraz, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de ses frais exposés et non compris dans les dépens. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ; 
 - il convient de substituer aux motifs opposés dans l'arrêté les motifs tirés de ce que le projet litigieux méconnait d'une part les dispositions de l'article Ux 10 du règlement du PLU et d'autre part celles de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 Vu : 
 - la décision attaquée ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des postes et communications électroniques ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Aubert, 
 - les conclusions de Mme Emilie Akoun, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Duraz représentant la commune de Sallanches. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 30 novembre 2019, la société Free Mobile a déposé une déclaration de travaux en vue de l'implantation d'une station relais de radiotéléphonie comportant un pylône monotube type cheminée d'une hauteur de 18 mètres sur la parcelle cadastrée section A n°2659 située 1420 avenue André Lasquin sur la commune de Sallanches. Par une décision du 20 décembre 2019, le maire de Sallanches s'est opposé à cette déclaration préalable de travaux. Par ordonnance du 28 mai 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a rejeté la requête en suspension de l'exécution de cette décision à la demande de la société Free Mobile. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'incompétence de l'auteur de l'acte : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente () pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ".  Selon l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () "  
 3. Par un arrêté du 25 avril 2014, régulièrement transmis à la préfecture, et affiché à compter du 26 avril 2014, le maire de Sallanches a donné à M. A, 2ème adjoint, délégation de fonction et de signature en " urbanisme (dont les demandes d'autorisations relatives à la publicité, aux enseignes, aux pré enseignes et aux établissements recevant du public) ". Cette délégation, qui n'est pas générale, est régulière et l'examen d'une déclaration préalable de travaux entre dans son champ. Par suite, M. A par délégation du maire de Sallanches avait compétence pour s'opposer à la déclaration préalable de la société Free Mobile et le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté du 20 décembre 2019 doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'illégalité de l'article Ux1 du règlement du plan local de l'urbanisme de Sallanches : 
 4. Aux termes de l'article L.600-12-1 du code de l'urbanisme : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l'annulation de ladite décision. " 
 5. L'article Ux1 du règlement du plan local d'urbanisme de Sallanches interdit les occupations et utilisations du sol suivantes : " ()- les poteaux, pylônes (à l'exception des pylônes supportant les lignes de transport d'électricité HTB), statues, gros outillages ou ouvrages du même type (à l'exception des ouvrages de transport d'électricité HTB) supérieurs à 12m de hauteur / ()- les antennes de radiotéléphonie () ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que la décision d'opposition à déclaration préalable est fondée sur la méconnaissance de l'article Ux1 du règlement du PLU " qui interdit les poteaux, pylônes et antennes de radiotéléphonie ". La société Free Mobile est par conséquent recevable à exciper de l'illégalité de cet article du document d'urbanisme pour demander l'annulation de la décision d'opposition à sa déclaration préalable. 
 7.  En premier lieu, par les dispositions figurant aux articles L. 32-1, L. 34-9-1, L. 34-9-2, L. 42-1 et L. 43 du code des postes et communications électroniques, le législateur a organisé de manière complète une police spéciale des communications électroniques confiée à l'Etat. Afin d'assurer, sur l'ensemble du territoire national et conformément au droit de l'Union européenne, d'une part, un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les réseaux de communications électroniques, qui sont identiques sur tout le territoire, d'autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment par une couverture complète de ce territoire, le législateur a confié aux seules autorités qu'il a désignées le soin de déterminer, de manière complète, les modalités d'implantation des stations radioélectriques sur l'ensemble du territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes qu'elles émettent. Les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués aux autorités nationales, qui reposent sur un niveau d'expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique. Si le législateur a par ailleurs prévu que le maire serait informé, à sa demande, de l'état des installations radioélectriques exploitées sur le territoire de la commune, et si les articles L.2212-1 et L.2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l'Etat, adopter sur le territoire de la commune, une réglementation relative à l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes. 
 8. Il ressort des termes mêmes du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Sallanches que l'interdiction des antennes de radiotéléphonie en zone U est édictée en application du principe de précaution. Si la commune fait valoir qu'il s'agit d'un principe de précaution susceptible de trouver application en matière d'urbanisme, elle ne prétend pas véritablement que ce principe de précaution urbanistique s'applique en l'espèce et elle s'abstient en tout état de cause d'en expliciter l'objet. Au regard de la rédaction du rapport de présentation qui fixe comme objectif que les éoliennes et antennes de radiotéléphonies soient soit interdites (en zones U et AU) soit autorisées sous condition de distance des activités humaines (en zones A et N), le principe de précaution dont il s'agit doit être regardé comme visant à la préservation d'éventuels risques sanitaires. Or les autorités communales alors même qu'elles sont habilitées à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, ne peuvent sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l'Etat, adopter sur le territoire de la commune, une réglementation relative à l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes. Par suite, l'article Ux1 du règlement du PLU de Sallanches est illégal en ce qu'il interdit en zone Ux les antennes de radiotéléphonie.  
 9. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'interdiction de construire dans cette zone des poteaux et pylônes supérieurs à 12 mètres de hauteur soit destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes relais ni qu'elle ait pour objet ou pour effet d'interdire l'implantation de telles antennes alors qu'il n'est pas démontré ni même prétendu que les antennes relais requièrent nécessairement un pylône ou poteau d'une taille supérieur à 12 mètres. Dans ces conditions, l'interdiction de construire des pylônes ou poteaux supérieurs à 12 mètres dans cette zone n'est pas illégale et le motif d'opposition à déclaration préalable fondé sur le non-respect de cette règle est légal. 
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : "   Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. " 
 11. Pour les motifs indiqués au point 8, l'interdiction de construire des antennes relais en zone Ux de la commune de Sallanches repose sur des considérations étrangères à l'urbanisme, de sorte que l'article Ux 1 du règlement du plan local d'urbanisme est illégal en ce qu'il interdit en zone Ux les antennes de radiotéléphonie. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'interdiction de construire dans cette zone des poteaux et pylônes supérieurs à 12 mètres de hauteur repose sur des considérations extérieures à l'urbanisme ni qu'elle ait pour objet ou pour effet d'interdire l'implantation de telles antennes. Dans ces conditions, l'interdiction de construire des pylônes ou poteaux supérieurs à 12 mètres dans cette zone n'est pas illégale et le motif d'opposition à déclaration préalable fondé sur le non-respect de cette règle est légal. 
 12. En troisième lieu, aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". 
 13. En l'espèce, la commune de Sallanches n'apporte aucun élément scientifique nouveau et circonstancié faisant apparaître des risques même incertains de nature à justifier l'interdiction des antennes relais en zone Ux. En tout état de cause, pour les motifs indiqués au point 8, la commune de Sallanches ne peut excéder sa compétence en réglementant l'implantation d'antennes relais en zone Ux sur le fondement du principe de précaution. Par suite, l'article Ux 1 du règlement du plan local d'urbanisme est illégal en ce qu'il interdit en zone Ux les antennes de radiotéléphonie. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'interdiction de construire dans cette zone des poteaux et pylônes supérieurs à 12 mètres de hauteur repose sur des considérations extérieures à l'urbanisme ni qu'elle ait pour effet d'interdire l'implantation de telles antennes. Dans ces conditions, l'interdiction de construire des pylônes ou poteaux supérieurs à 12 mètres dans cette zone n'est pas illégale et le motif d'opposition à déclaration préalable fondé sur le non-respect de cette règle est légal. 
 14. En quatrième lieu, si la requérante fait valoir que le règlement du plan local d'urbanisme de Sallanches a pour conséquence d'empêcher l'implantation de toute antenne de radiotéléphonie sur le territoire de la commune, elle n'est recevable à exciper que de l'illégalité de l'article Ux1 de ce document, qui a fondé la décision de refus. Or il n'est pas démontré que l'interdiction d'implanter des antennes relais dans la zone Ux de la commune, qui n'est pas générale ni absolue, est de nature à faire obstacle à la continuité du réseau de téléphonie mobile sur le territoire de Sallanches. Par suite, la société Free Mobile n'est pas fondée à soutenir que l'article Ux1 du règlement du plan local d'urbanisme méconnaît le principe de la liberté du commerce et de l'industrie.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de faire droit à la demande de substitution de motif, que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Free Mobile doivent être rejetées. 
 Sur les frais d'instance : 
 16. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sallanches, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Free Mobile, partie perdante, une somme de 1 500 euros au profit de la commune de Sallanches au titre de ses frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er :La requête de la société Free Mobile est rejetée. 
 Article 2 :La société Free Mobile versera à la commune de Sallanches une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 :Le présent jugement sera notifié à la société Free Mobile et à la commune de Sallanches. 
 Délibéré après l'audience du 9 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Sauveplane, président, 
 Mme Barriol, première conseillère, 
 Mme Aubert, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2023. 
   
 La rapporteure, 
 E. Aubert  
  Le président, 
 M. Sauveplane       La greffière, 
 C. Jasserand 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.