TA64 · 3ème chambre — 18 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 18 août 2020 et 14 décembre 2021, M. D A, représenté par Me Cambot, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, de prononcer l'annulation totale de la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Ustaritz (PLU) et, à titre subsidiaire, de l'annuler partiellement, en tant qu'elle classe en zone UE et qu'elle grève d'un emplacement réservé, les parcelles cadastrées section AP n° 119 et n° 126 lui appartenant ;    
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'avis du commissaire enquêteur du 30 septembre 2019 n'est ni motivé ni circonstancié dès lors qu'il ne s'est pas prononcé sur les observations émises par le public, tout en admettant, paradoxalement, que l'enquête avait été " très animée et revendicative "; dans une telle hypothèse, la motivation de son avis revêtait une importance majeure ;  
 - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ne justifie aucunement la création de zones UE, lesquelles sont en outre disproportionnées et comportent les surfaces les plus étendues après les zones UC ; il méconnait ainsi les exigences des articles L. 151-4 et R. 151-2 du code de l'urbanisme ; 
 - les zones UE sont disproportionnées et ne correspondent à aucun besoin en équipement collectif ou en commerce exprimé dans le PLU ; 
 - le règlement de ces zones, qui limitent à 200 m2 les surfaces commerciales, est illégal en ce qu'il porte atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie et méconnait les dispositions applicables en matière d'urbanisme commercial ; 
 - l'emplacement réservé (ER) n° 68 prévu dans le PLU, sur les parcelles AP 119 et AP 126, est illégal dès lors que, depuis 1984, un tel ER existe sans qu'aucune démarche n'ait été entreprise par la commune pour acquérir les parties de terrain nécessaires au projet de création d'une voie de bouclage, justifiant cette réservation ; son utilité n'est ainsi aucunement justifiée ; il ne constitue pas un " espace collectif structurant " au sens du PLU et est, par ailleurs, entaché d'erreur manifeste d'appréciation, en particulier dans son tracé, dès lors qu'il coupe en leur milieu les parcelles du requérant, lui causant ainsi un préjudice majeur, alors que délimité en bordure de ces parcelles, l'ER aurait permis de préserver une surface disponible plus importante. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 juillet 2021 et le 20 janvier 2022, la communauté d'agglomération Pays Basque et la commune d'Ustaritz, représentées par Me Pinta, concluent au rejet de la requête et demandent au tribunal de mettre à la charge du requérant une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 1er février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 23 février 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Coto pour le requérant et de Me Drevet pour la communauté d'agglomération Pays Basque et la commune d'Ustaritz. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Ustaritz. Par la présente requête, M. A demande au tribunal, à titre principal, l'annulation totale de cette délibération et, à titre subsidiaire, son annulation partielle, en tant qu'elle classe des parcelles lui appartenant en zone UE et que ces parcelles sont grevées d'un emplacement réservé (ER n° 68). 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation : 
 2. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes () " et l'article L. 151-4 du même code impose, notamment, que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Enfin, l'article R. 151-2 dudit code dispose que : " Le rapport de présentation comporte les justifications de () 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 26 juin 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Ustaritz a décidé de la révision générale de son plan local d'urbanisme, est fondée, en particulier, sur la nécessité de renforcer les équipements publics en raison de la croissance démographique de la population de la commune. En outre, une des orientations générales du plan de développement et de développement durable est de conforter " le rôle de centralité du bourg par le développement d'équipements publics ", cette vocation du bourg entraînant la création d'un secteur " quasi-exclusivement dédié à ces équipements et prévoyant à terme des espaces d'extension et de continuité (notamment par la trame de cheminements doux) vers ces pôles ". Le rapport de présentation, dans la partie consacrée au diagnostic et à la prévision de développement pour la commune, mentionne l'objectif de développement des équipements publics et commerciaux et décrit, s'agissant des réseaux présents dans les quartiers du bourg et de Hiribehere, quartiers considérés par ailleurs comme bien dotés en équipements, services et commerces, " un réseau de voiries présentant une accidentologie marquée et un trafic chargé, en passe d'être résolu via l'aménagement d'une déviation et des accès au cœur de ville ". Par ailleurs, le nouveau zonage UE est présenté comme correspondant aux secteurs dédiées aux équipements d'intérêt général, et " aux emprises actuelles et à venir des espaces collectifs structurants et dont la réservation est nécessaire pour maintenir les fonctions de la ville et de ses habitants ". Il ressort également du rapport de présentation, que l'emplacement réservé n° 68, prévu sur des parcelles appartenant à M. A situées dans le centre-bourg d'Ustaritz, correspond à la création d'une voie de bouclage entre la rue des Filles de la Croix et la rue Hiribehere, et non la rue Antonibaita mentionnée par erreur. Il ressort encore des pièces du dossier que cet emplacement réservé existait déjà antérieurement à l'adoption de ce PLU. Enfin, si M. A soutient que l'importante superficie des secteurs classés en zone UE ne serait pas justifiée, le rapport de présentation souligne que " près de 25 ha sont inclus dans cette zone, pour structurer des espaces collectifs qui ont fait très souvent défaut dans les opérations récentes ", alors qu'il ressort également des pièces du dossier que sur les 3 275 ha de superficie totale de la commune, 90 % du territoire est désormais classé en zones agricoles ou naturelles afin de limiter le développement urbain et de recentrer ce développement, dans le centre-bourg. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation sur la justification des zones UE doit être écarté.  
 En ce qui concerne l'avis du commissaire enquêteur : 
 4. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur () établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur () consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.  
 5. En l'espèce, les conclusions et l'avis du commissaire enquêteur, compris dans un document séparé, comportent six pages dans lesquelles il dresse un bilan du déroulement de l'enquête publique, apprécie les avantages et inconvénients du projet, reprend en les synthétisant les principaux thèmes abordés par le public, dans les 359 observations ou visites recensées, en distinguant les thèmes " négatifs " et ceux plus positifs, majoritaires. Il renvoie aux réponses du maître d'ouvrage faites aux observations du public, dresse un tableau, parcelle par parcelle, des demandes de changement de classement de parcelles auxquelles la communauté d'agglomération a décidé d'apporter une réponse favorable et donne un avis personnel tant sur la nécessité de la révision générale du PLU initiée, que sur l'économie des espaces et la démarche d'évitement des zones sensibles qui fondent son avis favorable. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cet avis manque donc en fait.  
 En ce qui concerne les zones UE : 
 6. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et du rapport de présentation, que les auteurs du PLU ont entendu renforcer le centre bourg, et développer les équipements publics nécessaires à l'accueil de nouveaux habitants, l'évolution démographique de la commune et les perspectives d'évolution étant par ailleurs dûment détaillées et chiffrées. La zone UE est dédiée aux équipements collectifs et permet de préserver des emprises suffisantes pour des espaces publics considérés comme structurants pour le centre du village (et les secteurs urbanisés). S'il est soutenu que ces zones UE seraient disproportionnées et ne correspondraient à aucun besoin en équipement collectif ou en commerces, la délimitation de ces zones dans le bourg est décrite comme devant permettre de développer le réseau de cheminements doux et de faire face à l'augmentation du trafic de véhicules lié aux nouveaux arrivants, les équipements publics, services et aménagements fonctionnels visés, correspondant aux stationnements, cheminements doux, espaces verts ou places publiques. Plus précisément en ce qui concerne les parcelles appartenant à M. A, cadastrées section AP n° 119 et 126, elles ne comportent pas de construction et se situent dans un secteur d'habitat dense, à proximité d'un lycée et d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, le long de voies de circulation plutôt étroites, et l'emplacement réservé n° 68 doit permettre de réaliser une voie de circulation pour désengorger les rues des Filles de la Croix et Hiribehere. Pour les autres secteurs urbanisés de la commune, dans lesquels un tel zonage est retenu, il s'agit également de marquer les " espaces structurants " de la commune en visant à accueillir des espaces publics, équipements ainsi que des services et commerces de proximité. Ainsi, compte tenu du parti pris retenu par les auteurs du PLU, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délimitation de ces zones UE, dans le bourg et le quartier Hiribehere, décrits comme formant une seule entité urbaine commune, ou dans d'autres secteurs urbanisés de la commune situés au Sud, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.    
 7. Par ailleurs, si le requérant conteste la limitation à 200 m2 des surfaces commerciales pouvant être autorisées dans ces zones UE, prévue à l'article UE2 du règlement du plan local d'urbanisme, il s'agit de permettre l'implantation de commerces de proximité dans une zone où le règlement du PLU interdit, par ailleurs, certaines occupations (hébergement hôtelier, industrie) et soumet à des conditions particulières d'autres occupations (habitation, ouvrages collectifs). Dans ces conditions, eu égard aux objectifs poursuivis par les auteurs du plan local d'urbanisme de " recentrage " dans le centre bourg et dans les espaces urbanisés structurants, des équipements publics et des services et commerces, aucune illégalité du règlement de la zone UE ne peut être retenue. A cet égard, la méconnaissance alléguée de dispositions relatives à l'urbanisme commercial n'est assortie d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé.   
 En ce qui concerne la légalité de l'emplacement réservé n° 68 : 
 8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction, ainsi que l'ensemble des servitudes d'urbanisme, notamment des emplacements réservés prévus à l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme. L'appréciation portée par les auteurs d'un PLU sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 9. Si l'emplacement réservé n° 68 qui grève les parcelles cadastrées section AP n° 119 et 126 correspond à un emplacement réservé qui existe depuis 1984, il ressort des pièces du dossier que ce projet de voie de circulation devant permettre de désengorger l'axe principal, a fait l'objet d'études précises par un architecte en 2011 et 2013, et qu'un marché de programmation urbaine comprenant notamment cette voie a été lancé en 2021, tandis qu'il est soutenu en défense, sans être sérieusement contesté, qu'aucun accord n'a pu être trouvé avec le requérant pour acquérir ces parcelles, ce qui expliquerait la période anormalement longue de maintien de cette servitude. Dans ces conditions, le projet ne peut être retenu comme dépourvu de réalité, et en prévoyant cet emplacement réservé n° 68, à proximité d'autres emplacements réservés devant permettre, notamment, la réalisation de stationnements, les auteurs du PLU n'ont pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation.   
 10. En revanche, le requérant conteste également la délimitation de cet emplacement réservé, situé non pas en bordure de ses parcelles, mais en leur milieu. Il ressort en effet des pièces du dossier que la voie prévue correspond à un tracé qui coupe la parcelle n° 119 en son milieu, sans que des considérations techniques particulières, notamment, ne soient avancées pour justifier ce tracé. Dans ces conditions, la délimitation de cet emplacement, ainsi d'ailleurs que semble le reconnaître la CAPB qui n'est pas opposée à un tracé qui longerait les limites des parcelles, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que M. A est seulement fondé à demander l'annulation de la délibération du 22 février 2020 en tant qu'elle approuve le plan local d'urbanisme de la commune d'Ustaritz retenant l'emplacement réservé n° 68 comportant une délimitation entachée d'erreur manifeste d'appréciation.   
 12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.  
 Sur les frais de l'instance :  
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. A, qui n'a pas la qualité de partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la communauté d'agglomérations Pays Basque et la commune d'Ustaritz et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté d'agglomérations Pays Basque et de la commune d'Ustaritz une somme globale de 1 200 euros à verser à M. A en application de ces mêmes dispositions, 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération de la communauté d'agglomération Pays Basque du 22 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme d'Ustaritz est annulée en tant qu'elle a délimité l'emplacement réservé n° 68 grevant les parcelles appartenant à M. A.  
 Article 2 : La communauté d'agglomérations Pays Basque et la commune d'Ustaritz verseront à M. A, une somme globale de 1 200 euros (mille deux cents euros) au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D A, à la communauté d'agglomération Pays Basque et à la commune d'Ustaritz.  
 Délibéré après l'audience du 19 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Perdu, présidente, 
 Mme Duchesne, conseillère,  
 M. Diard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2022. 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé : S. PERDU L'assesseure la plus ancienne, 
 Signé : M. C  
 La greffière, 
 Signé : M. B 
 La République mande et ordonne à la préfète des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition, 
 La greffière,