TA25 · 1ère chambre — 5 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 novembre 2020 et 27 juillet 2021, M. B A, représenté par Me Dravigny, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté de retenue pour absence de service fait pris par le maire de la commune d'Offemont le 12 mai 2020 ; 
 2°) d'annuler la décision du 9 septembre 2020 par laquelle le maire de la commune d'Offemont rejette le recours gracieux de M. A ; 
 3°) d'enjoindre au maire de la commune d'Offemont, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de régulariser la situation financière de M. A en lui versant les sommes indûment retirées ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune d'Offemont le versement de la somme de 1 100 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - l'arrêté du 12 mai 2020 est entaché d'un défaut de motivation ; 
 - les décisions attaquées sont entachées d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 février 2021 et 27 mars 2023, la commune d'Offemont, représentée par Me Suissa, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 En application des dispositions de l'article R. 222-17 du code de justice administrative, la présidente du tribunal a désigné M. Poitreau, premier conseiller, pour présider la première chambre du tribunal, en cas de vacance ou d'empêchement. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le décret n°85-603 du 10 juin 1985 ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Diebold, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Guitard, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Dravigny, pour M. A, et de Me Bouchoudjian susbstituant Me Suissa pour la commune d'Offemont. 
 Considérant ce qui suit :  
 1.  M. A est adjoint technique principal de deuxième classe au sein de la commune d'Offemont. Par arrêté du 12 mai 2020, il a fait l'objet d'une retenue sur son salaire de mai 2020 pour absences sans justification de service fait en violation du plan de continuation d'activité de la commune d'Offemont les 17, 18 et 25 mars 2020, et les 3, 10 et 27 avril 2020. Le requérant a formé un recours gracieux le 9 juillet 2020, qui a fait l'objet d'une décision de rejet le 9 septembre 2020. M. A demande l'annulation de l'arrêté du 12 mai 2020 ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les circonstances sanitaires pendant la période litigieuse : 
 2.  Le SARS-COV-2, dont la découverte a été officiellement annoncée par l'organisation mondiale de la santé (OMS) en janvier 2020, est un agent responsable d'une nouvelle maladie infectieuse respiratoire, dite covid-19, les deux voies de contamination par cette maladie identifiées au moment du retrait de la situation de travail étant respiratoires et manu-portées. Il ressort des analyses scientifiques alors disponibles que si cette maladie peut provoquer divers symptômes physiques bénins tels que des maux de tête, des douleurs musculaires, de la fièvre, et des difficultés respiratoires, elle peut également dans des cas plus graves entraîner la mort. 
 3.  Il est constant que le Président de la République a annoncé le 16 mars 2020 des mesures de confinement de la population française pour une durée minimale de quinze jours afin d'endiguer l'épidémie de covid-19. Par un décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19 et afin de prévenir la propagation du virus covid-19, le déplacement de toute personne hors de son domicile a été interdit jusqu'au 31 mars 2020 à l'exception des déplacements pour les motifs énumérés par l'article 1er du même décret, dont les trajets entre le domicile et le ou les lieux d'exercice de l'activité professionnelle et déplacements professionnels insusceptibles d'être différés, dans le respect des mesures générales de prévention de la propagation du virus et en évitant tout regroupement de personnes. Un état d'urgence sanitaire a été déclaré par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Il a conduit à la fermeture notamment de nombreux services publics et établissements recevant du public dont les établissements scolaires, ainsi que de tous les commerces considérés comme non essentiels. Ces décisions inédites ont été prises dans un contexte de saturation de l'information concernant ce virus, marqué par la diffusion par les médias et par Santé publique France d'informations épidémiologiques devenues quotidiennes retraçant le nombre de personnes testées positives à la covid-19, d'hospitalisations, ainsi que des décès imputables à cette nouvelle maladie, de nature à créer un climat particulièrement anxiogène. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 4.  En premier lieu, aux termes de l'article L. 211 2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " la motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Les décisions par lesquelles l'autorité administrative prend une sanction ou une retenue de salaire à l'encontre d'un agent ou d'un groupe d'agents qui se sont retirés d'une situation de travail dont ils estimaient qu'elle présentait un danger grave et imminent pour leur vie ou leur santé, sont au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit et doivent être motivées en vertu de ces dispositions. Il ressort toutefois des pièces du dossier que l'arrêté contesté énonce les raisons de droit et de fait sur lesquelles s'est fondé le maire de la commune d'Offemont. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté est insuffisamment motivée doit être écarté. 
 5.  En deuxième lieu, aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire () ". Aux termes de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général () ". Aux termes de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 de finances rectificative pour 1961 : " Le traitement exigible après service fait () est liquidé selon les modalités édictées par la réglementation sur la comptabilité publique. / L'absence de service fait, pendant une fraction quelconque de la journée, donne lieu à une retenue dont le montant est égal à la fraction du traitement frappée d'indivisibilité en vertu de la réglementation prévue à l'alinéa précédent. / Il n'y a pas service fait : / 1°) Lorsque l'agent s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de services () ". 
 6.  Il résulte de ces dispositions que toute journée au cours de laquelle un agent public s'est abstenu, du fait notamment de son absence injustifiée, d'accomplir ses obligations de service, doit donner lieu à une retenue sur son traitement pour absence de service fait, dans les conditions qu'elles prévoient. 
 7.  Toutefois, aux termes de l'article 23 de la loi du 13 juillet 1983 : " Des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ". Aux termes de l'article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale : " Les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité. ".  
 8.  Enfin, aux termes de l'article 5-1 du décret du 10 juin 1985 : " Si un agent a un motif raisonnable de penser que sa situation de travail présente un danger grave et imminent pour sa vie ou pour sa santé ou s'il constate une défectuosité dans les systèmes de protection, il en avise immédiatement son supérieur hiérarchique. / Il peut se retirer d'une telle situation. / L'autorité territoriale prend les mesures et donne les instructions nécessaires pour permettre aux agents, en cas de danger grave et imminent, d'arrêter leur activité et de se mettre en sécurité en quittant immédiatement leur lieu de travail. / Aucune sanction ne peut être prise, aucune retenue de rémunération ne peut être effectuée à l'encontre d'agents qui se sont retirés d'une situation de travail dont ils avaient un motif raisonnable de penser qu'elle présentait un danger grave et imminent pour leur vie ou pour leur santé ". Aux termes de l'article 5-2 du décret du 10 juin 1985 : " Si un membre du comité mentionné à l'article 37 constate, notamment par l'intermédiaire d'un agent qui s'est retiré d'une situation de travail définie au premier alinéa de l'article 5-1, qu'il existe une cause de danger grave et imminent, il en avise immédiatement l'autorité territoriale et consigne cet avis dans le registre établi dans les conditions fixées à l'article 5-3. / Il est procédé à une enquête immédiate par l'autorité territoriale, en compagnie du membre du comité mentionné à l'article 37 ayant signalé le danger. L'autorité territoriale prend les mesures nécessaires pour remédier à la situation et informe le comité des décisions prises. / En cas de divergence sur la réalité du danger ou la façon de le faire cesser, le comité mentionné à l'article 37 est réuni en urgence dans un délai n'excédant pas vingt-quatre heures. L'inspecteur du travail est informé de cette réunion et peut y assister. / En cas de désaccord persistant, après l'intervention du ou des agents mentionnés à l'article 5, l'autorité territoriale ainsi que la moitié au moins des représentants titulaires du personnel au sein du comité mentionné à l'article 37 peuvent solliciter l'intervention de l'inspection du travail.() L'intervention prévue aux alinéas 4 et 5 du présent article donne lieu à un rapport adressé conjointement à l'autorité territoriale, au comité mentionné à l'article 37 et à l'agent mentionné à l'article 5. Ce rapport indique, s'il y a lieu, les manquements en matière d'hygiène et de sécurité et les mesures proposées pour remédier à la situation. / L'autorité territoriale adresse dans les quinze jours à l'auteur du rapport une réponse motivée indiquant : - les mesures prises immédiatement après l'enquête prévue au premier alinéa du présent article ; / - les mesures prises à la suite de l'avis émis par le comité mentionné à l'article 37 réuni en urgence ; / - les mesures prises au vu du rapport ; / - les mesures qu'elle va prendre et le calendrier de leur mise en oeuvre. / L'autorité territoriale communique, dans le même délai, copie de sa réponse au comité mentionné à l'article 37 ainsi qu'à l'agent mentionné à l'article 5 ". Aux termes de l'article 5-3 du même décret : " Les avis mentionnés au premier alinéa de l'article 5-2 sont consignés dans un registre spécial coté et ouvert au timbre du comité mentionné à l'article 37. Sous la responsabilité de l'autorité territoriale, ce registre est tenu à la disposition des membres de ce comité et de tout agent qui est intervenu en application de l'article 5-2. / Tout avis figurant sur le registre doit être daté et signé et comporter l'indication des postes de travail concernés, de la nature du danger et de sa cause, du nom de la ou des personnes exposées. Les mesures prises par l'autorité territoriale y sont également consignées ". 
 9.  En l'espèce, M. A a exercé son droit de retrait par un courrier du 17 mars 2020 en évoquant les " récentes annonces du gouvernement ", le défaut de consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) avant d'établir le planning reçu le même jour, ainsi que l'absence de mise en place des mesures sanitaires nécessaires, mais aussi le caractère discutable de l'urgence des tâches maintenues, la présence le jour même d'un agent aux ateliers qui présentait des symptômes grippaux, et enfin le fait qu'il souffrait d'asthme depuis son enfance. Il a également adressé le même jour un courrier à son employeur pour l'informer de son absence, de la décision qu'il avait prise de se protéger et de rejoindre ses parents vulnérables pour les soutenir durant le confinement suite à l'allocution du président de la République intervenue la veille. 
 10.  Le requérant établit qu'une mention de l'existence d'un danger grave et imminent a été portée au registre dédié aux déclarations de telles situations dès le 18 mars 2020, avec une demande de réunion en urgence du CHSCT effectuée par ses membres le 16 mars 2020. Cependant, ce signalement, qui concernait l'ensemble des agents, est insusceptible de justifier de l'exercice du droit de retrait exercé par un agent, qui est un droit individuel autonome par rapport à une telle alerte. Par ailleurs, la commune a pu, compte-tenu des circonstances exceptionnelles liées à la situation sanitaire du pays et les mesures de confinement ordonnées, valablement prendre les mesures urgentes destinées à assurer la continuité du service public dans le cadre de son pouvoir d'organisation. Enfin, l'inscription ainsi effectuée au registre a fait l'objet d'une transmission au centre de gestion dès le 20 mars suivant, et l'autorité territoriale a apporté des précisions sur les mesures mises en place pour faire cesser le danger. 
 11.  Il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune d'Offemont a ainsi, par une première note n°1/2020 du 17 mars 2020, décidé d'assurer la continuité du service public s'agissant des missions liées à la sécurité et à la salubrité publiques, et a adapté l'organisation de la semaine de travail des services techniques à compter du 18 mars 2020. Le planning joint à la note du 17 mars 2020 prévoit ainsi la présence d'un agent chaque matin, la mise en place d'un tableau de roulement et la mise à disposition du personnel du matériel nécessaire pour assurer sa protection. Dès lors, il convient de noter d'une part que si les agents étaient présents le 17 mars 2020 sur leur lieu de travail, il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures de distanciation alors applicables ne pouvaient pas être respectées, et que par la suite seuls deux puis quatre agents, affectés à des tâches différentes, étaient présents de manière simultanée, de sorte qu'il n'est pas démontré que les règles de distanciation ne pouvaient pas être respectées. La présence le 17 mars 2020 de deux agents présentant des symptômes grippaux s'est traduite par leur renvoi à leur domicile et le retour de l'un d'eux le lendemain ne permet pas d'en déduire qu'il était porteur du virus et susceptible de contaminer ses collègues au regard du roulement mis en place et ne prévoyant la présence que d'un agent en charge de la sécurité et de la propreté et d'un autre en charge des transports. Il ressort ainsi des plannings successifs que M. A était le seul agent prévu au planning pour assurer la propreté et la sécurité les 18 et 25 mars 2020, puis y a figuré associé à un seul autre collègue les 3 et 10 avril 2020, et y a été associé à trois autres collègues à compter du 27 avril 2020. 
 12.  Par ailleurs, si le requérant soutient également que les locaux et véhicules n'étaient pas désinfectés et que les agents ne disposaient que d'un masque par jour fabriqué par des particuliers, il n'apparaît pas pour autant des pièces du dossier que la commune, compte tenu des moyens dont elle disposait, n'ait pas ainsi fourni des masques en quantité suffisante au regard des besoins des agents présents. Ainsi, il ressort de l'attestation établie par un collègue du requérant que, même si ce dernier le juge insuffisant, un masque par jour était proposé aux agents, un distributeur de gel hydro-alcoolique était à disposition dans l'atelier ainsi que des gants. Par ailleurs, la note n°2 du 7 avril 2020 précise qu'il est mis à disposition du personnel des masques, gants et gel hydro-alcoolique afin d'assurer sa protection, que le port du masque et de gants est obligatoire et que la désinfection du véhicule sera assurée par l'agent en fin de journée, la note n° 3 du 8 avril 2020 comporte les mêmes précisions, outre un rappel sur les mesures barrières à observer, et la note n° 4 du 21 avril 2020 précise que les agents travailleront si possible de manière isolée, la présence de deux agents étant seulement tolérée durant les déplacements. 
 13.  Si le maire a inscrit l'ensemble des mesures qu'il a prises pour répondre à la situation d'urgence créée par l'épidémie de covid-19 dans un plan dit de continuité d'activité (PCA), cette dénomination ne renvoyait pas à un document stratégique adopté par le conseil municipal. Il n'en reste pas moins que les mesures arrêtées dans le cadre de ce plan de continuité établi par le maire sous l'empire de l'urgence et de la nécessité étaient parfaitement opposables aux agents de la commune appelés à assurer la continuité des services jugés essentiels. 
 14.  Par ailleurs, si le requérant fait valoir qu'il a informé la commune du fait qu'il souffrait d'asthme depuis son enfance, il ressort des pièces du dossier que la commune lui a demandé dès le 19 mars 2020, en réponse à son courriel du 17 mars 2020, de lui transmettre un certificat médical attestant de sa pathologie chronique. Or ce document, qui ne sera établi que le 19 juin suivant, se borne à mentionner que le requérant souffre de " maladie asthmatique depuis son enfance " sans autre précision. 
 15.  Enfin, si M. A soutient qu'il n'a pu se rendre sur son lieu de travail faute d'avoir été en possession d'une attestation de déplacement avant que la commune ne lui en adresse une par courrier le 24 avril 2020, il ressort des pièces du dossier qu'il n'en a sollicité la transmission que le 15 avril 2020. Par ailleurs, s'il expose dans ce message qu'il n'a jamais refusé d'intervenir en cas de nécessité et qu'il avait exercé son droit de retrait en raison de l'absence de réponse à sa demande de réunion d'un CHSCT qui s'imposait au regard de la situation sanitaire, il avait auparavant déclaré le 17 mars 2020 exercer son droit de retrait pour d'autres motifs, de sorte qu'il ne saurait être fait grief à la collectivité de ne pas lui avoir adressé antérieurement cette attestation. De la même façon, le requérant n'établit pas davantage ne pas avoir repris le travail au motif qu'il n'avait pas été destinataire des plannings établis par la commune. 
 16. Compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, M. A n'établit pas avoir eu des motifs raisonnables de penser qu'il se trouvait, les 17, 18 et 28 mars, et les 3, 10 et 27 avril 2020, dans une situation de travail présentant un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé du fait de son exposition sans protection suffisante à la covid-19. Il suit de là que les décisions attaquées ne sont pas entachées d'une erreur d'appréciation et ne reposent pas sur des faits matériellement inexacts.  
 17.  Il résulte de ce qui précède que les conclusions de M. A à fin d'annulation de l'arrêté du 12 mai 2020 et de la décision du 9 septembre 2020 du maire de la commune d'Offemont doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 18. Les conclusions principales étant rejetées, les conclusions à fin d'injonction le seront également par voie de conséquence. 
    Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune d'Offemont, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, verse à M. A la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 20. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A la somme demandée par la commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Offemont sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune d'Offemont.  
 Délibéré après l'audience du 14 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Poitreau, premier conseiller faisant fonction de président, 
 - Mme Diebold, première conseillère 
 - Mme Goyer-Tholon, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2023.  
 La rapporteure, 
 N.Diebold 
 Le premier conseiller faisant fonction de président, 
 G. Poitreau 
 La greffière, 
 E. Cartier 
 La République mande et ordonne au préfet du Territoire de Belfort en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière