TA95 · 3ème Chambre — 16 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 G une requête et un mémoire, enregistrés le 13 février 2020 et le 26 octobre 2020, Mme A D demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'avis des sommes à payer d'un montant de 40 033,99 euros émis à son encontre le 20 décembre 2019 G l'Agence de l'eau Seine-Normandie, ensemble la décision du 24 décembre 2019 G laquelle cette même agence lui a demandé le remboursement de la somme de 9 161,24 euros au plus tard le 15 février 2020 ; 
 2°) d'enjoindre à la directrice de l'Agence de l'eau Seine-Normandie de prendre une nouvelle décision après réexamen de sa situation, ou, à défaut, de la décharger de son obligation de payer la somme réclamée G l'avis du 20 décembre 2019 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable car aucune réclamation préalable n'est nécessaire pour contester un titre émis G un établissement public de l'Etat ;  
 - l'avis des sommes à payer est entaché d'un vice d'incompétence ; 
 - l'avis des sommes à payer est entaché d'un vice de forme dès lors qu'il ne mentionne pas les bases de liquidation de la somme réclamée  ; 
 - il n'est pas justifié de l'existence, du montant et de l'exigibilité de la créance de 40 033,99 euros figurant sur l'avis des sommes à payer et de celle de 9 161,24 euros figurant sur le courrier du 24 décembre 2019, ni du fondement juridique permettant de lui réclamer ces sommes ; 
 - la créance figurant sur l'avis des sommes à payer du 20 décembre 2019 est mal fondée dès lors qu'elle trouve son origine dans des dispositions règlementaires, le décret n° 2018-119 du 10 décembre 2018 et l'arrêté du 10 décembre 2018, modifiant l'arrêté du 27 décembre 2016 pris en application de l'article 7 du décret 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), qui sont illégales en tant qu'elles comportent des effets rétroactifs et remettent en cause sa situation financière définitivement acquise, en méconnaissance du principe de non rétroactivité des actes administratifs, et omettent de prévoir des dispositions transitoires ; 
 - les actes attaqués sont entachés d'une erreur de droit dès lors que les sommes qui lui sont réclamées, non exigibles puisque contestées,  ne peuvent légalement être compensées avec les créances que l'Agence de l'eau détient sur elle ; 
 - ils sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation des faits et d'une erreur de droit au regard de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et de l'article 28 du décret du 7 octobre 1994, dès lors qu'elle ne pouvait légalement percevoir, en qualité de fonctionnaire stagiaire, une rémunération inférieure à celle qu'elle percevait en qualité de contractuelle en exerçant les mêmes fonctions, sauf à subir une discrimination au regard des dispositions de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 
 - ils sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du principe de continuité des carrières des agents dès lors qu'un indu lui est réclamé à l'issue d'un stage avant titularisation alors même qu'elle exerce les mêmes fonctions qu'auparavant. 
 G des mémoires en défense, enregistrés le 14 septembre 2020, le 17 septembre 2020 et le 10 février 2021, l'Agence de l'eau Seine-Normandie représentée G la SCP Lyon-Caen et Thiriez conclut au rejet de la requête.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le décret n° 94-874 du 7 octobre 1994 ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; 
 - le décret n° 2018-119 du 10 décembre 2018 ; 
 - l'arrêté du 10 décembre 2018 pris en application de l'article 7 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Moinecourt, conseillère ; 
 - les conclusions de M. Camguilhem, rapporteur public ;  
 - et les observations de Me Brecq-Coutant, représentant l'Agence de l'eau Seine-Normandie. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme D a été recrutée le 1er mars 2017 G l'Agence de l'eau Seine-Normandie en tant qu'agente contractuelle. A la suite de sa réussite au concours organisé en application de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dite " de déprécarisation " au titre de l'année 2019, elle a été nommée G un arrêté du 30 octobre 2019 en qualité de fonctionnaire stagiaire dans le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat à compter du 29 septembre 2018 en vue de sa titularisation à l'issue d'une période probatoire d'au moins un an. Le 20 décembre 2019, l'Agence de l'eau Seine-Normandie a émis à l'encontre de Mme D un avis valant titre exécutoire pour le paiement de la somme de 40 033,99 euros indûment perçue à titre de rémunérations, auquel était joint un courrier du 24 décembre 2019 lui indiquant qu'elle restait redevable de la somme de 9 161,24 euros à ce titre. G la présente requête, Mme D demande l'annulation de ces deux actes. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 24 décembre 2020 G laquelle l'Agence de l'eau Seine-Normandie a demandé à Mme D le remboursement de la somme de 9 161,24 euros au plus tard le 15 février 2020 : 
 2. En premier lieu, aux termes du III de l'article 7 du décret visé ci-dessus du 20 mai 2014 dans sa version en vigueur avant l'intervention du décret visé ci-dessus du 10 décembre 2018 : " Nonobstant les dispositions de l'article 1er, un arrêté des ministres chargés de la fonction publique et du budget énumère également : / 1° Les corps et emplois qui, G dérogation au II du présent article, bénéficient des dispositions du présent décret au-delà du 1er janvier 2017 et, au plus tard, soit le 1er juillet 2017, soit le 1er septembre 2017, soit le 1er janvier 2018, soit le 1er janvier 2019 ; () ". L'arrêté du 27 décembre 2016, dans sa version en vigueur avant l'intervention de l'arrêté du 10 décembre 2018, fixe la " date limite d'adhésion " au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) au 1er septembre 2018 pour le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat. 
   3.           Mme D, qui prétend que la créance contestée trouve son origine dans le report de l'entrée en vigueur du RIFSEEP pour le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat se prévaut, G la voie de l'exception, de l'illégalité du décret du 10 décembre 2018, qui a modifié la date limite de mise en place de ce régime indemnitaire pour certains corps, en ajoutant la date du 1er janvier 2020 dans l'énumération figurant au 1° du III de l'article 7 du décret précité du 20 mai 2014. Elle se prévaut également de l'illégalité de l'arrêté du 10 décembre 2018 qui reporte la date d'entrée en vigueur dudit régime indemnitaire au 1er janvier 2020 pour le corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat, alors que l'arrêté du 27 décembre 2016 l'avait fixée au 1er septembre 2018. Toutefois, la créance réclamée à Mme D n'a pas pour base légale les dispositions ainsi contestées relatives au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel et n'ont pas davantage été pris pour l'application de ces dispositions, qui ne peuvent donc avoir pour effet de rétroactivement remettre en cause sa situation financière définitivement acquise. G conséquent, le moyen tiré de l'exception d'illégalité est inopérant.  
 4. En deuxième lieu, il est constant que Mme D a perçu sa rémunération en tant que contractuelle du 29 septembre 2018 au 30 novembre 2019. G l'arrêté du 30 novembre 2019, elle a ensuite été nommée fonctionnaire-stagiaire à partir du 29 septembre 2018. Le bulletin de salaire de douze pages de décembre 2019, accompagné d'une notice explicative, dont Mme D ne conteste pas avoir été rendue destinataire, présente le détail du calcul de la différence entre la somme perçue G l'intéressée entre le 29 septembre 2018 et le 30 novembre 2019, correspondant à sa rémunération de contractuelle, et la somme qu'elle aurait dû percevoir en sa qualité de stagiaire sur cette période. Malgré le montant négatif de 6 728,99 euros figurant sur ce bulletin de décembre 2019, il ressort du certificat de paiement émis le 19 décembre 2019 que Mme D a perçu une somme de 2 432,25 euros en décembre 2019 afin de ne pas la priver de rémunération. Ce certificat de paiement précisait néanmoins que cette somme devait être remboursée. Ainsi, d'une part, le certificat de paiement de cette somme de 2 432,25 euros émis le 19 décembre 2019 précise que ce montant devra être remboursé G elle, et, d'autre part, le bulletin de salaire détaillé de décembre 2019 aboutit à un montant total négatif de 6 728,99 euros, justifiant ainsi d'une somme totale de 9 161,24 euros due G Mme D à l'administration. Au surplus, Mme D ne conteste pas qu'elle avait été rendue destinataire d'un courrier explicatif précisant que " la différence ou " trop-perçu " éventuel (salaire de stagiaire - salaire de contractuel) devra être reversé à l'agence " et d'une simulation financière personnalisée en amont de son acceptation du bénéfice du concours. G suite, l'administration justifie de l'existence, du montant et de l'exigibilité de la créance de 9 161,24 euros qui est réclamée à Mme D G le courrier du 24 décembre 2019. 
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article 1347 du code civil : " La compensation est l'extinction simultanée d'obligations réciproques entre deux personnes. / Elle s'opère, sous réserve d'être invoquée, à due concurrence, à la date où ses conditions se trouvent réunies. ". 
 6. L'administration est en droit de compenser à due concurrence le traitement dû à un fonctionnaire avec les sommes dont l'intéressé peut être redevable envers lui pour une dette liquide et exigible dont le recouvrement est poursuivi. Cette compensation, ayant lieu de plein droit, peut être opposée G le comptable sans qu'il soit besoin que l'autorité administrative compétente ait rendu exécutoire l'ordre de reversement. 
 7. En l'espèce, ainsi qu'il a été exposé au point 4 du présent jugement, la créance dont le remboursement a été demandé à Mme D le 24 décembre 2019 résulte de la compensation entre le montant des rémunérations que celle-ci a perçues entre le 29 septembre 2018 et le 30 novembre 2019, correspondant à sa rémunération de contractuelle et dont l'administration est fondée à demander le remboursement, et celui qu'elle aurait dû percevoir au cours de cette période en sa qualité de fonctionnaire stagiaire. Cette compensation pouvait légalement être réalisée de plein droit G le comptable public, sans même qu'il soit besoin de titre exécutoire. Le moyen tiré de l'erreur de droit commise en procédant à cette compensation ne peut donc qu'être écarté. 
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 20 de la loi visée ci-dessus du 13 juillet 1983 : " () Le montant du traitement est fixé en fonction du grade de l'agent et de l'échelon auquel il est parvenu, ou de l'emploi auquel il a été nommé. / La rémunération des agents contractuels est fixée G l'autorité compétente en tenant compte des fonctions exercées, de la qualification requise pour leur exercice et de l'expérience de ces agents. Elle peut tenir compte de leurs résultats professionnels et des résultats collectifs du service. () ". Aux termes de l'article 28 du décret visé ci-dessus du 7 octobre 1994 : " Sauf disposition contraire du statut particulier, le fonctionnaire stagiaire qui a la qualité de fonctionnaire titulaire peut opter pour le maintien, pendant la période de stage, du traitement indiciaire auquel il avait droit dans son corps, cadre d'emplois ou emploi d'origine, dans la limite supérieure du traitement auquel il peut prétendre lors de sa titularisation. " 
 9. Mme D était fonctionnaire stagiaire pendant la durée du stage préalable à sa titularisation et ne pouvait G conséquent pas bénéficier de la rémunération prévue pour les contractuels. G ailleurs, si elle se prévaut des dispositions précitées de l'article 28 du décret du 7 octobre 1994, celles-ci sont applicables aux seuls fonctionnaires titulaires effectuant un stage préalable à l'intégration dans un autre corps et non aux anciens agents non titulaires de droit public devenus stagiaires. G conséquent, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés. 
 10. En cinquième et dernier lieu, la circonstance qu'un trop perçu de rémunération en raison d'un changement de statut qu'elle a elle-même sollicité soit réclamé à Mme D ne saurait en tout état de cause être regardée comme portant atteinte à ce qu'elle prétend être un principe de continuité de carrière.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'avis des sommes à payer du 20 décembre 2019 : 
 11. En premier lieu, aux termes de l'article 9 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Les fonctions d'ordonnateur et de comptable public sont incompatibles. / () ". Selon l'article 10 du même décret : " Les ordonnateurs peuvent déléguer leur signature et se faire suppléer en cas d'absence ou d'empêchement. / Les ordonnateurs, leurs suppléants ainsi que les personnes auxquelles ils ont délégué leur signature sont accrédités auprès des comptables publics assignataires relevant de leur compétence, selon les modalités fixées G arrêté du ministre chargé du budget. ". En vertu de l'article 11 du même décret : " Les ordonnateurs constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer. Ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses. Le cas échéant, ils assurent la programmation, la répartition et la mise à disposition des crédits. Ils transmettent au comptable public compétent les ordres de recouvrer et de payer assortis des pièces justificatives requises, ainsi que les certifications qu'ils délivrent ".  
 12. Il résulte de ces dispositions que les titres exécutoires émis G une agence de l'eau doivent être signés G son directeur ou une personne bénéficiant d'une délégation à cet effet.  Il résulte également de ces dispositions précitées du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique que les fonctions d'ordonnateur et de comptable sont incompatibles. G voie de conséquence, l'ordonnateur ne peut régulièrement déléguer sa signature à un agent comptable en vue de signer un titre exécutoire.  
 13. En l'espèce, l'avis des sommes à payer contesté, émis G l'Agence de l'eau Seine-Normandie le 20 décembre 2019, qui porte la mention " pour valoir titre exécutoire conformément aux dispositions du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ", a vocation à recouvrer une somme indue. Or, il a été émis non pas G l'ordonnateur de l'Agence de l'eau Seine-Normandie, mais G M. E B, agent comptable de l'établissement, qui ne pouvait bénéficier d'une délégation de signature à cet effet. G suite, Mme D est fondée à soutenir que l'avis des sommes à payer litigieux est entaché d'un vice d'incompétence. 
 14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens au soutien des conclusions de la requête dirigées contre l'avis des sommes à payer émis G l'Agence de l'eau Seine-Normandie le 20 décembre 2019, qu'il doit être annulé. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et de décharge : 
 15. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation G l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.  Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. 
 16. L'annulation du titre de perception du 19 août 2020 résultant seulement d'un vice de forme, n'implique pas, aucun des autres moyens invoqués n'étant susceptibles de la fonder, que Mme D soit déchargée de l'obligation de payer la somme dont le titre de perception en litige l'a constituée débitrice. Pour ce même motif, elle n'implique aucune mesure d'exécution. G suite, ses conclusions à fin de décharge de l'obligation de payer et celles en injonction doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Agence de l'eau Seine-Normandie la somme que Mme D, qui n'a au demeurant pas d'avocat, sollicite sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 G ces motifs, le tribunal décide : 
 Article 1 :  L'avis des sommes à payer d'un montant de 40 033,99 euros émis à l'encontre de Mme D le 20 décembre 2019 G l'Agence de l'eau Seine-Normandie est annulé. 
 Article 2 :  Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A D, à la ministre de la transition écologique et à l'Agence de l'eau Seine-Normandie. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Oriol, présidente, 
 Mmes F et Gay-Heuzey, conseillères, 
 Assistées de Mme Vivet, greffière. 
 Rendu public G mise à disposition au greffe le 16 février 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 L. F 
 La présidente, 
 Signé 
 C. OriolLa greffière, 
 Signé 
 M. C 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour ampliation, 
 La greffière