TA51 · 1ère chambre — 2 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, un mémoire et des pièces complémentaires, enregistrés le 1er octobre 2020, le 16 I 2021, le 12 décembre 2022 et le 15 décembre 2022, M. E F, M. B J, Mme K I, Mme H C, M. G N et M. L P, représentés par Me Sens-Salis, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler les délibérations du 4 août 2020 par lesquelles le conseil municipal de la commune d'Aure a, d'une part, sélectionné les candidats à la conclusion de baux ruraux sur des biens communaux, d'autre part, décidé de la conclusion à leur profit, sur ces biens, de baux ruraux de 9 ans à partir du 1er septembre 2020, et, enfin, refusé de verser au preneur sortant une indemnité au titre du paiement des arrières fumures ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Aure une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 M. F et autres soutiennent que : 
 - la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Aure tirée de l'absence de contestation de la délibération du conseil municipal n'est pas fondée, dès lors que le compte-rendu produit tient lieu de procès-verbal des délibérations du conseil municipal ; 
 - les délibérations attaquées ont été prises à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors que le huis-clos a été décidé sans motif tiré du respect de l'ordre public ou d'impératif de sécurité, en méconnaissance de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elles sont entachées d'une irrégularité de procédure, dès lors que l'ordre du jour était imprécis, notamment sur les biens et baux concernés et sur l'obligation de départager des candidats dans le cadre de la procédure d'attribution, et ne mentionnait pas l'indemnisation du preneur sortant, en méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; 
 - les conseillers municipaux qui ont pris part au vote étaient intéressés, en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales et se sont rendus coupables, ce faisant, d'une prise illégale d'intérêts ; 
 - les délibérations sont entachées de détournement de pouvoir ; 
 - les preneurs n'ont pas été choisis par un examen de l'ensemble des candidatures selon les priorités fixées par l'article L. 411-15 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - le choix des candidats ne pouvait intervenir alors qu'un des candidats était en attente de réponse sur son autorisation d'exploiter ; 
 - le conseil municipal a méconnu l'étendue de sa compétence en ne se prononçant pas sur le loyer des baux ruraux. 
 Par un mémoire en défense et des pièces complémentaires, enregistrés le 8 janvier 2021, le 8 juillet 2022 et le 16 décembre 2022, la commune d'Aure, représentée par Me Harir, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 800 euros soit mise à la charge de chacun des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que la requête est irrecevable, en ce qu'elle n'est pas dirigée contre une délibération du conseil municipal. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur des moyens relevés d'office, tirés, d'une part, de l'irrecevabilité de la requête, en tant qu'elle est présentée par M. E F, Mme K I, Mme H C, M. G N et M. L P, les qualités d'exploitant ou de salarié agricole et d'habitant de la commune d'Aure ou de Manre n'étant pas de nature, par elles-mêmes, à conférer un intérêt à agir contre les délibérations attaquées, et, d'autre part, de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la délibération refusant l'octroi d'indemnités d'arrière fumure au preneur sortant, la qualité de candidat évincé de M. B J n'étant pas davantage de nature à lui conférer un intérêt à la contester. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code pénal ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Castellani, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Torrente, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Meunier, représentant la commune d'Aure, et de M. Q, maire d'Aure. 
 Une note en délibéré, présentée pour la commune d'Aure, a été enregistrée le 13 janvier 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. F et autres demandent l'annulation des trois délibérations du 4 août 2020 par lesquelles le conseil municipal de la commune d'Aure a, d'une part, sélectionné les candidats à la conclusion de baux ruraux sur des biens communaux, d'autre part, décidé de la conclusion à leur profit, sur ces biens, de baux ruraux de 9 ans à partir du 1er septembre 2020, et, enfin, refusé de verser au preneur sortant une indemnité au titre du paiement des arrières fumures. 
 Sur la recevabilité de la requête : 
 2. En premier lieu, les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. F et autres sont dirigées, ainsi qu'il vient d'être dit, contre, d'une part, la délibération du 4 août 2020 par laquelle le conseil municipal d'Aure a choisi les preneurs à bail rural sur des terres agricoles communales, d'autre part, la délibération du même jour par laquelle ce conseil municipal a décidé de la conclusion à leur profit, sur ces biens, de baux ruraux de 9 ans à partir du 1er septembre 2020, et, enfin, la délibération du même jour par laquelle le conseil municipal a refusé de verser au preneur à bail sortant une indemnité au titre du paiement des arrières fumures. L'ensemble de ces délibérations ayant par ailleurs été produites en cours d'instance, la fin de non-recevoir tirée ce que la requête est dirigée contre des comptes-rendus du conseil municipal ne peut qu'être écartée. 
 3. En second lieu, d'une part, M. E F, Mme K I, Mme H C et M. G N, qui se prévalent de leurs qualités d'exploitant ou de salarié agricole et d'habitant de la commune d'Aure ou de Manre, ne justifient pas d'une qualité leur donnant intérêt à agir contre les délibérations attaquées. En revanche, M. L P, qui se prévaut en outre de sa qualité de conseiller municipal, à intérêt à agir contre ces trois délibérations. 
 4. D'autre part, si M. B J, qui se prévaut en outre de sa qualité de candidat évincé, a intérêt à contester les deux premières délibérations attaquées, il est en revanche dépourvu d'intérêt à agir contre la délibération refusant d'octroyer au preneur sortant une indemnité au titre du paiement des arrières fumures.  
 5. Par suite, la requête est irrecevable en tant qu'elle est présentée par M. E F, Mme K I, Mme H C et M. G N et doit, dès lors, être rejetée dans cette mesure. Il en va de même des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la délibération du 4 août 2020 par laquelle le conseil municipal a refusé d'octroyer au preneur sortant des indemnités d'arrières fumures, en tant qu'elles sont présentées par M. B J. 
 Sur la légalité des délibérations du 4 août 2020 : 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation [au conseil municipal] est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que la convocation adressée aux conseillers municipaux pour la réunion du conseil municipal du 4 août 2020 indiquait qu'étaient portées à l'ordre du jour de cette séance les questions de l'" attribution des baux communaux " et du " renouvellement des baux à échéance ". Ces seules mentions, qui ne précisent ni la nature des biens communaux en cause, ni ne les désignent, a fortiori, eu égard à leur caractère général, ne permettaient pas de connaître avec suffisamment de précision les questions portées à l'ordre du jour. Au surplus, la question de l'octroi de l'indemnité d'arrières fumures au preneur à bail sortant, qui ne saurait être rattachée à ces mentions, n'a pas été portée à l'ordre du jour. Les délibérations attaquées ont, dès lors, été prises au terme d'une procédure irrégulière. Par suite, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est au demeurant pas même soutenu, qu'un autre document de nature à éclairer les conseillers municipaux sur les questions sur lesquelles ils étaient appelés à délibérer, à l'instar d'une note de synthèse, aurait été remis aux conseillers municipaux préalablement à la séance, cette irrégularité procédurale a été de nature à priver ceux-ci d'une garantie. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales : " Les séances des conseils municipaux sont publiques. / Néanmoins, sur la demande de trois membres ou du maire, le conseil municipal peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'il se réunit à huis clos. () ". 
 9. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi d'une requête tendant à l'annulation d'une délibération adoptée par un conseil municipal à l'issue d'une séance à huis-clos, de contrôler que la décision de recourir au huis-clos, autorisée par les dispositions de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales, ne repose pas sur un motif matériellement inexact et n'est pas entachée d'erreur de droit, d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir. 
 10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du compte-rendu de la séance du conseil municipal d'Aure du 4 août 2020, qu'en début de séance et sur proposition du maire en vue d'assurer le respect de l'ordre public lors des débats, le conseil municipal a décidé, à la majorité, de délibérer à huis-clos. La commune d'Aure, qui s'est bornée à opposer une fin de non-recevoir dans son mémoire en défense, ne se prévaut d'aucun incident qui serait intervenu avant cette décision de recourir au huis-clos qui révèlerait l'existence d'un motif de sécurité ou d'ordre publics de nature à exclure la publicité des débats, l'existence ou la nature d'un tel incident n'étant par ailleurs pas mentionnés dans le compte-rendu de la séance. Dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que les délibérations attaquées ont été prises en méconnaissance de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales et sont, par suite, entachées d'une irrégularité substantielle. 
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 432-12 du code pénal, dans sa rédaction applicable au litige : " Le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction. / Toutefois, dans les communes comptant 3 500 habitants au plus, les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent chacun traiter avec la commune dont ils sont élus pour le transfert de biens mobiliers ou immobiliers ou la fourniture de services dans la limite d'un montant annuel fixé à 16 000 euros. / En outre, dans ces communes, les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent acquérir une parcelle d'un lotissement communal pour y édifier leur habitation personnelle ou conclure des baux d'habitation avec la commune pour leur propre logement. Ces actes doivent être autorisés, après estimation des biens concernés par le service des domaines, par une délibération motivée du conseil municipal. / Dans les mêmes communes, les mêmes élus peuvent acquérir un bien appartenant à la commune pour la création ou le développement de leur activité professionnelle. Le prix ne peut être inférieur à l'évaluation du service des domaines. L'acte doit être autorisé, quelle que soit la valeur des biens concernés, par une délibération motivée du conseil municipal. / Pour l'application des trois alinéas qui précèdent, la commune est représentée dans les conditions prévues par l'article L. 2122-26 du code général des collectivités territoriales et le maire, l'adjoint ou le conseiller municipal intéressé doit s'abstenir de participer à la délibération du conseil municipal relative à la conclusion ou à l'approbation du contrat. En outre, par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal ne peut décider de se réunir à huis clos. " 
 12. Un conseil municipal ne peut légalement prendre une délibération qui, ayant pour objet d'autoriser un acte, tel que la location de terrains communaux au maire, exposerait celui-ci, en cas de réalisation effective de cet acte, à l'application de l'article L. 432-12 du code pénal. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que par la première des délibérations attaquées, le conseil municipal d'Aure a choisi, parmi les personnes qui s'étaient portées candidates, les trois personnes avec lesquels la commune envisageait de conclure un bail rural en vue de la location de terres agricoles appartenant à son domaine privé, au nombre desquelles figurait M. Q, maire en exercice de la commune, autorisant ce faisant un acte susceptible de mettre ce dernier en situation de prise illégale d'intérêts au sens du premier alinéa de l'article L. 432-12 du code pénal. L'application de cet alinéa ne saurait par ailleurs être écartée sur le fondement des alinéas suivants du même article qui posent des exceptions dans les communes de moins de 3 500 habitants, dès lors que, à supposer que ceux-ci couvrent les baux ruraux conclus par les communes, les garanties procédurales qui y sont attachées en vertu du dernier alinéa n'ont pas été respectées, en ce que, d'une part, le maire a présidé la séance et pris part au vote de sélection des candidats concurrents et à celui de l'attribution des lots de terre aux deux autres candidats retenus, et, d'autre part, les délibérations ont été adoptées à huis-clos, ainsi qu'il a été dit au point 10 du présent jugement. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit, dès lors, être également accueilli. 
 14. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune () ". En vertu de cet article, il appartient au conseil municipal, hors le cas où cette compétence a été préalablement déléguée au maire en application de l'article L. 2122-22, d'approuver la passation des baux sur les terrains communaux. Il revient au conseil municipal, pour l'exercice de cette attribution, de définir les principales caractéristiques de ces contrats, notamment quant aux bénéficiaires, à la nature et à la consistance des terrains en cause, au régime juridique applicable, au loyer et à la durée des baux. 
 15. Il ressort de la délibération par laquelle le conseil municipal a décidé de la conclusion de baux avec les candidats préalablement sélectionnés que si la durée des baux a été fixée à neuf années, aucun loyer n'a été défini. Dès lors, le conseil municipal n'a pas précisé une caractéristique essentielle du contrat et a, ce faisant, méconnu l'étendue de sa compétence. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les trois délibérations attaquées doivent être annulées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune d'Aure une somme totale de 2 000 euros à verser à M. P et à M. J au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, les conclusions de la commune d'Aure présentées sur ce fondement doivent être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête, en tant qu'elle est présentée par M. E F, Mme K I, Mme H C et M. G N, est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la délibération du 4 août 2020 par laquelle le conseil municipal a refusé d'octroyer au preneur sortant des indemnités d'arrières fumures, en tant qu'elles sont présentées par M. B J, sont rejetées. 
 Article 3 : Les trois délibérations du 4 août 2020 du conseil municipal d'Aure sont annulées. 
 Article 4 : La commune d'Aure versera une somme totale de 2 000 euros à MM. P et J en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Les conclusions de la commune d'Aure présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. E F, à M. B J, à Mme K I, à Mme H C, à M. G N, à M. L P, à la commune d'Aure, à M. M E, à M. D Q et à M. A O. 
 Copie pour information en sera adressée au préfet des Ardennes. 
 Délibéré après l'audience du 12 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Mach, présidente, 
 Mme Castellani, première conseillère, 
 M. Gauthier-Ameil, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 I 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 A-C. CASTELLANI 
 La présidente, 
 Signé 
 A.-S. MACH La greffière, 
                                           Signé 
 A. DEFORGE  
 N°2002004