TA63 · Chambre 1 — 24 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 décembre 2020 et  9 avril 2021, la société par actions simplifiée (SAS) Carrières Monnéron, représentée par la SCP Boivin et associés, avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 2 octobre 2020 par lequel le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a prescrit la réalisation d'une fouille d'archéologie préventive sur le site de l'extension envisagée de la carrière dite de " la Montagne du Lac " ; 
 2°) de mettre la somme de 6 000 euros à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que l'arrêté en litige : 
 - n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire ; 
 - méconnaît les dispositions de l'article R. 523-36 du code du patrimoine, dès lors que le rapport de diagnostic de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) ne lui a pas été communiqué préalablement à son édiction ; 
 - méconnaît les dispositions de l'article R. 522-1 du code du patrimoine, dès lors que son édiction n'a pas été précédée de l'avis de la commission territoriale de la recherche archéologique ; 
 - méconnaît les dispositions de l'article R. 523-39 du code du patrimoine ; 
 - est entaché de plusieurs erreurs de fait ; 
 - revêt un caractère disproportionné, dès lors qu'en méconnaissance des dispositions de l'article L. 522-1 du code du patrimoine, il ne permet pas une conciliation suffisante des exigences de conservation du patrimoine et de développement économique et social. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mars 2021, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - le tribunal administratif de Clermont-Ferrand est territorialement incompétent pour connaître du litige ; 
 - les moyens soulevés par la société Carrières Monnéron ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance en date du 16 avril 2021, prise en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, la clôture d'instruction a été fixée au 7 mai 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Jurie ; 
 - les conclusions de M. Panighel, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Mestrius, représentant la société Carrières Monnéron, et de Mme A, représentant le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Il ressort des pièces du dossier que, le 4 juillet 2016, la société Carrières Monnéron a déposé une demande d'autorisation d'extension de l'exploitation de la carrière de roches massives à ciel ouvert dite de " la Montagne du Lac ". Par un arrêté du 18 février 2020, le préfet du Cantal a autorisé le maintien et l'extension de cette carrière. Par un arrêté du 2 octobre 2020, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a prescrit la réalisation d'une fouille d'archéologie préventive sur le site de l'extension envisagée. La société Carrières Monnéron demande l'annulation de cette décision. 
 Sur la compétence territoriale du tribunal administratif de Clermont-Ferrand : 
 2. Aux termes de l'article R. 312-1 du code de justice administrative : " Lorsqu'il n'en est pas disposé autrement par les dispositions de la section 2 du présent chapitre ou par un texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée () ". Aux termes de l'article R. 312-7 du même code : " Les litiges relatifs () aux décisions concernant des immeubles relèvent de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouvent les immeubles faisant l'objet du litige () ". Aux termes de l'article R. 221-3 du même code : " Le siège et le ressort des tribunaux administratifs sont fixés comme suit : / () / Clermont-Ferrand : Allier, Cantal, Haute-Loire, Puy-de-Dôme () ". 
 3. Le présent litige, qui est relatif à une décision concernant un immeuble relève, en application des dispositions précitées de l'article R. 312-7 du code de justice administrative, de la compétence du tribunal dans le ressort duquel se trouve cet immeuble. 
 4. En l'espèce, la carrière dite de " la Montagne du Lac " se situe sur la commune de Vèze, dans le département du Cantal, lequel relève du ressort territorial du tribunal administratif de Clermont-Ferrand en vertu des dispositions précitées de l'article R. 221-3 du code de justice administrative. Par suite, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes n'est pas fondé à se prévaloir de l'incompétence territoriale du tribunal administratif de Clermont-Ferrand sur le fondement des dispositions de l'article R. 312-1 du code de justice administrative. Il s'ensuit que l'exception d'incompétence ainsi soulevée doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la méconnaissance du principe du contradictoire : 
 5. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :  / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". Aux termes de l'article L. 522-2 du code du patrimoine : " Les prescriptions de l'Etat concernant les diagnostics et les opérations de fouilles d'archéologie préventive sont motivées () ". Aux termes de l'article R. 523-15 dudit code : " Les prescriptions archéologiques peuvent comporter : / () / 2° La réalisation d'une fouille qui vise, par des études, des travaux de terrain et de laboratoire, à recueillir les données archéologiques présentes sur le site, à en faire l'analyse, à en assurer la compréhension et à présenter l'ensemble des résultats dans un rapport final (). / Les prescriptions sont motivées ". 
 6. La société Carrières Monnéron soutient que l'édiction de l'arrêté attaqué n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, d'une part, la décision prescrivant la réalisation d'une fouille archéologique est soumise à l'obligation de motivation en application des dispositions précitées des articles L. 522-2 et R. 523-15 du code du patrimoine et non de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. D'autre part, la prescription d'opérations de fouilles d'archéologie préventive ne constitue pas une décision prise en considération de la personne. Dans ces conditions, l'arrêté attaqué n'entre pas dans le champ d'application de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. En outre, il ne ressort d'aucune disposition législative ou réglementaire et notamment de celles du titre II du livre V du code du patrimoine, que l'édiction d'une prescription d'opération de fouilles archéologiques serait subordonnée à la mise en œuvre d'une procédure contradictoire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne le défaut de communication préalable du rapport de diagnostic de l'INRAP : 
 7. Aux termes de l'article L. 523-7 du code du patrimoine : " () / Les conclusions du diagnostic sont transmises à la personne projetant d'exécuter les travaux et au propriétaire du terrain ". Aux termes de l'article L. 522-2 du même code : " () Les prescriptions de fouilles sont délivrées dans un délai de trois mois à compter de la réception du rapport de diagnostic. En l'absence de prescriptions dans les délais, l'Etat est réputé avoir renoncé à édicter celles-ci () ". Aux termes de l'article R. 523-15 de ce code : " Les prescriptions archéologiques peuvent comporter : / 1° La réalisation d'un diagnostic qui vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport () ". Aux termes de l'article R. 523-36 du même code : " Le préfet de région dispose d'un délai d'un mois à compter de la réception du rapport de diagnostic pour vérifier sa conformité aux normes mentionnées à l'article R. 546-5. Lorsque le rapport de diagnostic est incomplet, le préfet de région sollicite les pièces manquantes auprès de l'opérateur dans ce même délai. / Lorsque le préfet de région considère que le rapport de diagnostic est conforme, il le transmet à l'aménageur ". Aux termes de l'article R. 546-7 dudit code : " () / Lorsque le rapport est remis dans le cadre d'une opération d'archéologie préventive, le préfet de région transmet également le rapport à l'aménageur et à l'Institut national de recherches archéologiques préventives s'il n'est pas l'opérateur ". 
 8. Il ressort des travaux parlementaires consacrés au projet de loi modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 sur l'archéologie préventive qu'il était initialement prévu une phase de consultation préalable à l'édiction de la prescription, destinée à permettre à l'aménageur et au prescripteur de confronter leurs priorités, laquelle a toutefois été abandonnée dans la mesure où elle contribuait à entretenir l'idée que les prescriptions archéologiques seraient négociables alors qu'elles ne le sont pas, dès lors qu'elles reposent sur des arguments scientifiques. Il découle des mêmes travaux parlementaires que c'est, non afin d'instituer une procédure contradictoire préalable à l'édiction de la prescription de fouilles, mais seulement dans le souci d'associer l'aménageur aux préoccupations archéologiques, qu'il a été prévu de lui transmettre les conclusions du diagnostic. Ainsi, conformément à la volonté du législateur, il ne résulte pas des dispositions précitées de l'articles L. 523-7 du code du patrimoine, ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire et en particulier des articles R. 523-36 et R. 546-7 dudit code, que le préfet de région soit tenu de communiquer le rapport de diagnostic à l'aménageur préalablement à l'édiction de la décision par laquelle il décide de prescrire des fouilles archéologiques. Dès lors, la société Carrières Monnéron ne peut utilement se prévaloir de ce que le rapport de diagnostic établi par l'INRAP ne lui a pas été transmis antérieurement à l'édiction de l'arrêté attaqué. Ce moyen est donc inopérant et ne peut, pour ce motif, qu'être écarté. 
 En ce qui concerne l'avis de la commission territoriale de la recherche archéologique : 
 9. Aux termes de l'article R. 522-1 du code du patrimoine : " Le préfet de région édicte les prescriptions archéologiques, délivre l'autorisation de fouilles et désigne le responsable scientifique de toute opération d'archéologie préventive. Il recueille l'avis de la commission territoriale de la recherche archéologique ". 
 10. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que la commission territoriale de la recherche archéologique inter région Sud-Est a émis son avis sur la prescription de fouilles archéologiques sur le site de la carrière de la Montagne du Lac lors de sa session des 2 et 3 septembre 2020. À supposer même que l'approbation du procès-verbal de cette session, intervenue le 3 novembre 2020 postérieurement à l'édiction de l'arrêté attaqué, puisse être regardée comme un vice de procédure, il n'est ni corroboré par les éléments du dossier, ni encore moins allégué par la société requérante, que cette irrégularité aurait été, en l'espèce, de nature à exercer une influence sur le sens de la prescription de fouilles en litige ou qu'elle aurait privé l'aménageur d'une garantie. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation préalable de la commission territoriale de la recherche archéologique ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne les mentions du cahier des charges scientifique : 
 12. Aux termes de l'article L. 523-9 du code du patrimoine : " I. - Lorsqu'une prescription de fouilles est notifiée à la personne qui projette d'exécuter les travaux, celle-ci sollicite les offres d'un ou plusieurs opérateurs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 523-8. La prescription de fouilles est assortie d'un cahier des charges scientifique dont le contenu est fixé par voie réglementaire. / La liste des éléments constitutifs des offres mentionnées au premier alinéa du présent I est définie par arrêté du ministre chargé de la culture. Elle comprend le projet scientifique d'intervention, les conditions de sa mise en œuvre et le prix proposé. Le projet scientifique d'intervention détermine les modalités de la réalisation archéologique prescrite, les méthodes et techniques utilisées, ainsi que les moyens humains et matériels prévus. / Préalablement au choix de l'opérateur par la personne projetant d'exécuter les travaux, celle-ci transmet à l'Etat l'ensemble des offres recevables au titre de la consultation. L'Etat procède à la vérification de leur conformité aux prescriptions de fouilles édictées en application de l'article L. 522-2, évalue le volet scientifique et s'assure de l'adéquation entre les projets et les moyens prévus par l'opérateur. / II. - Le contrat passé entre la personne projetant d'exécuter les travaux et la personne chargée de la réalisation des fouilles rappelle le prix et les moyens techniques et humains mis en œuvre et fixe les délais de réalisation de ces fouilles, ainsi que les indemnités dues en cas de dépassement de ces délais. Le projet scientifique d'intervention est une partie intégrante du contrat. La mise en œuvre du contrat est subordonnée à la délivrance de l'autorisation de fouilles par l'Etat () ". Aux termes de l'article R. 523-39 dudit code : " Lorsque le préfet de région prescrit, dans les conditions prévues par l'article R. 523-19 ou R. 523-21, la réalisation d'une fouille, il assortit son arrêté de prescription d'une ou plusieurs tranches opérationnelles et d'un cahier des charges scientifique qui : / () / 4° Détermine les mesures à prendre pour la conservation préventive des vestiges mis au jour () ". Aux termes de l'article R. 523-43-1 du même code : " I. - Préalablement au choix de l'opérateur par l'aménageur, celui-ci transmet toutes les offres recevables au préfet de région, qu'elles relèvent d'un contrat de droit privé ou d'un marché public. Dans ce dernier cas, l'aménageur transmet également le règlement de consultation. / Ces offres comprennent notamment le projet scientifique d'intervention et les conditions de sa mise en œuvre. Ce projet détermine les modalités de la réalisation de l'opération archéologique prescrite, notamment les méthodes et techniques employées, les mesures de prévention des risques, les mesures de prévention en matière d'hygiène et de sécurité, ainsi que les moyens humains et matériels prévus. Il est établi par l'opérateur, sur la base du cahier des charges scientifique mentionné à l'article R. 523-39 ". Aux termes de l'article R. 523-44 dudit code : " L'aménageur conclut avec l'opérateur un contrat (). / () / Le contrat comporte, en annexe, le projet scientifique d'intervention et les pièces justifiant des conditions d'emploi du responsable scientifique proposé pour l'opération ". Aux termes de l'article R. 523-46 de ce code : " I. - Le préfet de région dispose d'un délai d'un mois à compter de la réception du dossier transmis en application de l'article R. 523-45 pour délivrer l'autorisation de fouilles ou pour la refuser lorsque les éléments contractuels mentionnés à l'article R. 523-44 ne permettent pas de réaliser la prescription de fouilles. L'absence de décision notifiée dans le délai précité vaut autorisation () ". 
 13. La société requérante expose que l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions du 4° de l'article R. 523-39 du code du patrimoine dans la mesure où le cahier des charges scientifique ne détermine pas suffisamment les mesures à prendre pour la conservation préventive des vestiges mis à jour. À l'appui de ce moyen, la société Carrières Monnéron fait valoir que le cahier des charges scientifique annexé à l'arrêté attaqué se borne à indiquer que " les matériaux sensibles doivent faire l'objet de mesures de conservation préventive dès leur prélèvement sur le terrain en prévoyant le recours à des spécialistes si nécessaires " sans préciser les mesures permettant d'assurer la conservation des vestiges mis à jour. Toutefois, cette mention doit être regardée comme revêtant un caractère indicatif dont le contenu ne sera définitivement arrêté qu'à l'occasion de l'appel d'offres, lancé par l'aménageur en vue du choix de l'opérateur des fouilles archéologiques, et de l'approbation de son projet scientifique d'intervention sur le fondement duquel l'autorité préfectorale doit se prononcer, en vertu de dispositions précitées des articles R. 523-44 et R. 523-46 du code du patrimoine, pour délivrer l'autorisation de fouilles. Par suite, de telles mentions, à les supposer même insuffisamment précises, ne sont pas de nature à entacher d'irrégularité l'arrêté contesté. 
 En ce qui concerne les erreurs de fait alléguées : 
 14. La société requérante fait valoir que l'arrêté attaqué se réfère, de manière erronée, à la réalisation d'un " projet ZA du "Rozier Coren" ". Toutefois, cette référence, pour regrettable qu'elle soit, n'est pas, par elle-même, de nature à créer un doute quant au projet concerné par l'arrêté de prescription de fouilles en litige qui, dans ses visas, mentionne clairement et sans ambiguïté le " dossier enregistré sous le n° IA0152561900002 () déposé par - SAS Carrières Monnéron - pour le projet "La Montagne du Lac" localisé à Vèze, transmis par la préfecture du Cantal ". Dans ces conditions, la mention en cause ne peut être regardée comme désignant un projet erroné. 
 15. La société Carrières Monnéron expose que l'emprise soumise à la fouille, telle que figurant dans un document graphique annexé à l'arrêté attaqué, est largement supérieure à la surface indiquée dans ce document ainsi qu'à l'article 1er de cet arrêté. Toutefois, d'une part, l'article 1er de l'arrêté attaqué mentionne clairement, sans être contredit sur ce point par la société requérante que l'opération de fouille prescrite doit être effectuée sur les parcelles 565p, 773p, 774p et 775p cadastrées section OC, situées sur le territoire de la commune de Vèze dans le département du Cantal. D'autre part, la société Carrières Monnéron ne conteste pas davantage les limites du périmètre de fouilles telles que figurant sur le document graphique du cahier des charges matérialisant l'emprise de l'opération concernée. Dans ces conditions et à supposer même que l'arrêté attaqué comporte une superficie d'emprise de fouille erronée, une telle erreur n'est pas, contrairement à ce que soutient la société requérante, susceptible de générer " une ambiguïté quant à la désignation précise des parcelles concernées " par l'opération de fouille en cause. 
 En ce qui concerne la proportionnalité de la prescription de fouilles archéologiques : 
 16. Aux termes de l'article L. 522-1 du code du patrimoine : " L'Etat veille à la conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social () ". 
 17. La société requérante soutient que la prescription de fouille archéologique à laquelle elle est soumise est disproportionnée dans la mesure où elle ne permet pas une conciliation suffisante des exigences de la conservation du patrimoine et du développement économique et social. À l'appui de ce moyen, la société Carrières Monnéron fait valoir que le coût de la réalisation des fouilles prescrites s'élève à 1 007 064,60 euros selon le devis de l'opérateur consulté, alors que cette somme représente une part très significative du chiffre d'affaires qu'elle réalise ; que son chiffre d'affaires était de 1 338 747 euros en 2017, de 1 603 580 euros en 2018 et de 1 569 287 euros en 2019 et qu'en 2020 son chiffre d'affaires a baissé de 20 %. La société requérante fait également valoir qu'eu égard à l'ampleur de leur emprise, les fouilles archéologiques qui lui sont imposées auront un impact économique conséquent sur son activité dans la mesure où elle sera ainsi privée de l'exploitation de 25 % de la seule carrière dont elle dispose. Toutefois, aucun des éléments produits devant le tribunal ne tend à corroborer les allégations de la société Carrières Monnéron, tant en ce qui concerne les montants des chiffres d'affaires dont elle fait état, que s'agissant de la perte d'exploitation alléguée concernant la carrière de la Montagne du Lac. Par suite et en tout état de cause, le moyen tiré du caractère disproportionné des fouilles prescrites par l'arrêté en litige doit être écarté. 
 18. Il résulte de ce qui précède que la société Carrières Monnéron n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 2 octobre 2020 par lequel le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a prescrit la réalisation d'une fouille d'archéologie préventive sur le site de l'extension envisagée de la carrière dite de " la Montagne du Lac ". 
 Sur les frais d'instance : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser à la société Carrières Monnéron la somme de 6 000 euros qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Carrières Monnéron est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Carrières Monnéron et à la ministre de la culture. 
 Copie en sera transmise, pour information, au préfet du Cantal et au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes. 
 Délibéré après l'audience du 10 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Caraës, présidente, 
 M. Jurie, premier conseiller, 
 Mme Bollon, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 G. JURIE 
 La présidente, 
 R. CARAËS        
 La greffière, 
 F. LLORACH 
 La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2002190