TA35 · 1ère Chambre — 9 décembre 2022

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 juin 2020 et le 3 février 2022, sous le n° 2002405, M. E et Mme F C, représentés par Me Chénedé, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 6 février 2020 par laquelle le conseil d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Tréveneuc ; 
 2°) de mettre à la charge de Saint-Brieuc Armor Agglomération le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération n'a pas été précédée d'une évaluation environnementale, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 104-3 du code de l'urbanisme ; 
 - les modalités de la concertation prévues par la délibération en date du 21 avril 2016 n'ont pas été respectées ; 
 - le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section A nos 1776 et 1777 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2021, la communauté d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération, représentée par la SELARL ARES, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme C le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 juin 2020 et le 3 février 2022, sous le n° 2002406, Mme D A, représentée par Me Chénedé, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 6 février 2020 par laquelle le conseil d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Tréveneuc ; 
 2°) de mettre à la charge de Saint-Brieuc Armor Agglomération le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération n'a pas été précédée d'une évaluation environnementale, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 104-3 du code de l'urbanisme ; 
 - les modalités de la concertation prévues par la délibération en date du 21 avril 2016 n'ont pas été respectées ; 
 - le classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section A n° 1040 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2021, la communauté d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération, représentée par la SELARL ARES, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge H A le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Chénedé, représentant M. et Mme C ainsi que Mme A, et de Me Hipeau, de la SELARL ARES, représentant la communauté d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 21 avril 2016, le conseil municipal de la commune de Tréveneuc a prescrit la révision générale de son plan local d'urbanisme. La compétence " plan local d'urbanisme " ayant été transférée par délibération du 27 mars 2017 à la communauté d'agglomération Saint-Brieuc Armor Agglomération, celle-ci a poursuivi la procédure de révision initiée par la commune de Tréveneuc. Les débats sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables se sont tenus en conseil municipal le 3 mai 2018 et en conseil d'agglomération le 5 juillet 2018. Par deux délibérations du conseil municipal du 23 avril 2019 et du conseil d'agglomération du 25 avril 2019, le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté et le bilan de la concertation tiré. Par une délibération du 6 février 2020, le conseil d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Tréveneuc. M. et Mme C, propriétaires d'un tènement foncier cadastré section A nos 1776 et 1777, et Mme A, propriétaire d'une parcelle cadastrée section A n° 1040, contestent le classement en zone naturelle de leurs terrains respectifs et demandent l'annulation de la délibération du 6 février 2020. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 104-3 du code de l'urbanisme : 
 2. Selon l'article L. 104-1 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, ainsi que ses annexes et par le présent chapitre : () / 3°bis Les plans locaux d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article L. 104-4 du même code : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives;/ 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu ". Enfin, aux termes de l'article R. 104-18 de ce code : " Les documents d'urbanisme mentionnés à la section I qui ne comportent pas de rapport en application d'autres dispositions sont accompagnés d'un rapport environnemental comprenant : / 1° Une présentation résumée des objectifs du document, de son contenu et, s'il y a lieu, de son articulation avec les autres documents d'urbanisme et les autres plans et programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; / 2° Une analyse de l'état initial de l'environnement et des perspectives de son évolution en exposant notamment les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du document ; / 3° Une analyse exposant : / a) Les incidences notables probables de la mise en œuvre du document sur l'environnement ; / b) Les problèmes posés par l'adoption du document sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° L'exposé des motifs pour lesquels le projet a été retenu au regard des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national et les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du document ; / 5° La présentation des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du document sur l'environnement ; / 6° La définition des critères, indicateurs et modalités retenus pour suivre les effets du document sur l'environnement afin d'identifier, notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7o Un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée ". 
 3. Il ressort en l'espèce du rapport de présentation produit par les requérants eux-mêmes que celui-ci contient notamment des développements substantiels relatifs à l'état initial de l'environnement en partie 2, une analyse des conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan local d'urbanisme ainsi que les mesures envisagées pour éviter, réduire et compenser ces effets en partie 5 de même que la définition des indicateurs de suivi environnementaux en partie 6. L'ensemble de ces éléments constitue l'évaluation environnementale requise par les dispositions précitées. Par suite, ce moyen doit être écarté comme manquant en fait. 
 En ce qui concerne le moyen tiré du non-respect des modalités de concertation : 
 4. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". 
 5. D'une part, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent invocables à l'occasion d'un recours contre la décision d'un plan local d'urbanisme approuvé. 
 6. D'autre part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte. 
 7. En l'espèce, il est constant que la délibération du 21 avril 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Tréveneuc a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme a fixé les modalités suivantes de la concertation préalable : " - la mise à disposition du public, aux heures d'ouverture de la mairie et tout au long de la procédure, d'un registre à feuillets non mobiles destiné à recueillir les observations et suggestions, - la publication dans le journal communal et sur le site internet de la commune signalant le lancement de la procédure et expliquant comment en suivre l'avancement et comment s'exprimer, - la tenue d'au moins deux réunions publiques, au moment de l'élaboration du projet d'aménagement et de développement durables et avant l'arrêt du projet, qui permettront aux administrés de s'exprimer sur les orientations choisies par la municipalité, - la création d'un comité technique composé d'élus, de personnes qualifiées (représentants de la profession agricole, commerçants, etc.) ou détentrices d'une expertise pertinente pour éclairer la municipalité (associations) ". 
 8. Il est également contant que le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables s'est tenu le 3 mai 2018 en conseil municipal de Tréveneuc et le 5 juillet 2018 en conseil d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération. La première réunion publique s'est tenue le 9 juillet 2018, soit postérieurement au débat des élus sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, et conformément aux modalités de concertation fixées dès lors que la délibération du 21 avril 2016 prévoit que le public doit être en mesure de s'exprimer sur les choix de la municipalité. Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que cette réunion publique aurait été tardive et ne serait pas intervenue en temps utile. Il ressort au demeurant du rapport d'enquête publique que le commissaire enquêteur a relevé que la première réunion " a été l'occasion de présenter aux habitants la synthèse du diagnostic, des enjeux de la révision ainsi que le projet d'aménagement et de développement durables. Elle s'est terminée par un temps d'échange ", attestant ainsi des débats qui ont pu nourrir cette rencontre de la municipalité avec le public. 
 9. S'agissant du comité technique dont la mise en place a été prévue par la délibération du 21 avril 2016, sa création, mentionnée dans le développement du rapport d'enquête publique relatif à la concertation sous la dénomination " comité de pilotage ", n'est pas sérieusement contestée et, si sa composition comprend essentiellement des élus et fonctionnaires territoriaux exerçant leurs mandats et fonctions dans la commune, il ressort des éléments versés aux débats que ce comité a convié ou consulté les exploitants agricoles du territoire, un directeur d'un centre de vacances, ou encore la présidente d'une association locale. De même, des réunions thématiques ont été organisées dès l'année 2017 pour recueillir les observations des acteurs économiques du territoire. La seule circonstance que les personnes qualifiées ou détentrices d'une expertise pertinente n'auraient pas été membres du comité technique est sans incidence sur le respect de cette modalité de concertation dès lors que le comité a entendu l'expression de ces personnes sur les choix de la municipalité. Les requérants ne démontrent pas qu'une telle organisation du comité technique n'aurait pas permis de susciter un débat sur le projet de plan local d'urbanisme et elles ne peuvent en tout état de cause faire valoir que la composition du comité de pilotage a empêché les membres de celui-ci de débattre en connaissance de cause sur les caractéristiques de leurs parcelles, alors qu'un tel comité avait pour objet de se prononcer sur les grandes orientations du parti d'aménagement et non d'étudier précisément la situation particulière de certains terrains. 
 10. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le non-respect de certaines des modalités de concertation fixées par le conseil municipal, à le supposer établi, ait été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise ou qu'ils aient privé quiconque d'une garantie. Par suite, le moyen tiré du non-respect des modalités de la concertation doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : 
 11. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 
 12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage et à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24 précité, un secteur qu'ils entendent soustraire pour l'avenir à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et ne soit pas entachée d'erreur manifeste. 
 13. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité, d'une part, au titre de l'orientation n° 1, " Affirmer la centralité du bourg " et " Modérer la consommation d'espace en encourageant la densification " et, d'autre part, au titre de l'orientation n° 4, " Préserver et mettre en valeur les paysages, le patrimoine et l'environnement ". A cet égard, le projet d'aménagement et de développement durables prévoit le maintien et l'entretien des trames vertes et bleues et la protection des espaces naturels, notamment du maillage bocager et des espaces remarquables comme de leurs abords tels que les zones Natura 2000, les ZNIEFF, les sites classés et inscrits. Le projet d'aménagement et de développement durables comporte également des objectifs tendant à limiter l'extension de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage et la préservation des coupures d'urbanisation identifiées au schéma de cohérence territorial du Pays de Saint-Brieuc, comme des continuités écologiques. En outre, afin de garantir la pérennité des espaces naturels, les auteurs du plan local d'urbanisme ont fixé un objectif ambitieux de limitation des extensions urbaines de 40 %, la moitié des besoins liés à l'habitat devant se réaliser en renouvellement urbain ou en densification. 
 14. Le rapport de présentation explicite, page 294, la mise en œuvre de ces objectifs, notamment au travers des cartes illustrant la création de coupures urbaines et la majoration des classements en zones naturelles dans les espaces non encore bâtis de la commune, notamment aux environs de la rue du Littoral et de la rue des Eruitys, pour éviter un développement urbain non maîtrisé dans les espaces proches du rivage. Ainsi, l'enveloppe urbaine identifiée dans le plan local d'urbanisme par ses auteurs n'intègre ni ce large espace ni plus précisément les parcelles des requérants. 
 15. Or, il ressort des pièces versées aux débats, notamment des photographies aériennes, que si les parcelles cadastrées section A nos 1040, 1776 et 1777, toutes non bâties, jouxtent, au sud de la rue du Littoral, les constructions linéairement disposées le long de cette voie sur un seul rang, elles s'ouvrent également sur un vaste espace naturel, partiellement cultivé, de plus de 7 hectares séparant le quartier de la rue des Vignes et le quartier de Port Goret plus au nord. Il est par ailleurs constant que les parcelles des requérants sont situées en espaces proches du rivage, ainsi que cela ressort d'ailleurs du document graphique du plan local d'urbanisme. 
 16. Le classement de ces parcelles en zone naturelle participe ainsi à la réalisation du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme en ce qu'il permet d'interrompre une potentielle extension de l'urbanisation par la jonction de plusieurs espaces construits. 
 17. Si les requérants font également valoir que leurs parcelles ne présenteraient aucun intérêt écologique, ils ne le démontrent pas alors qu'il ressort notamment des données issues du site Géoportail que la zone naturelle et cultivée à laquelle elles se rattachent est elle-même directement connectée à la ZNIEFF de type II " Côte Ouest de la Baie de Saint-Brieuc ", formant ainsi un ensemble naturel cohérent aux abords du rivage. 
 18. Au surplus, les parcelles sont traversées, ou à proximité immédiate, de haies identifiées au document graphique du plan local d'urbanisme. Ces haies ne constituent pas " un écran hermétique " comme le soutiennent les requérants mais plus certainement une composante essentielle de la trame verte et bleue en ce qu'elles favorisent le maintien et le développement des réservoirs de biodiversité. S'agissant plus particulièrement des parcelles cadastrées A nos 1776 et 1777 appartenant à M. et Mme C, non seulement leur étendue a pu permettre aux auteurs du plan local d'urbanisme de les classer partiellement en zone naturelle sans obérer totalement la constructibilité des terrains, mais la présence de plusieurs arbres de haute tige d'espèces diverses, quand bien même il s'agirait d'un jardin d'agrément, assure également une transition paysagère avec les secteurs construits et la continuité avec les haies voisines, garantissant ainsi leur fonction de " support de biodiversité ". 
 19. Par ailleurs, l'éventuelle compatibilité d'un classement en zone urbaine avec l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme et la desserte du terrain par les réseaux sont sans incidence sur la légalité du classement actuel en zone naturelle dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement que celui retenu par les auteurs du document d'urbanisme aurait été possible mais seulement de vérifier que le classement choisi n'est pas illégal. 
 20. En outre, les requérants ne peuvent se prévaloir utilement des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, qui n'ont pour seul objet que l'interdiction des extensions non limitée de l'urbanisation n'étant pas réalisées en continuité des agglomérations et villages existants, afin de démontrer l'existence d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation commise dans le classement d'une parcelle en zone naturelle. 
 21. Enfin, la circonstance que les parcelles en cause soient desservies par les réseaux n'est pas de nature à ôter tout intérêt à leur classement en zone naturel compte tenu de leurs caractéristiques et de leur localisation. De même, l'avis favorable du commissaire enquêteur à un classement en zone constructible de ces parcelles est sans incidence sur la légalité de la délibération en litige dès lors que le conseil d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération n'était pas lié par cet avis. Les moyens tirés de l'erreur de droit comme de l'erreur manifeste d'appréciation doivent, par suite, être écartés. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par M. et Mme C ainsi que par Mme A à fin d'annulation doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Saint-Brieuc Armor Agglomération, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A et M. et Mme C une somme que ceux-ci demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme C le paiement d'une somme de 1 500 euros à verser à Saint-Brieuc Armor Agglomération au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 25. Il y a également lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge H A le paiement d'une somme de 1 500 euros à verser à Saint-Brieuc Armor Agglomération au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes de M. et Mme C et H A sont rejetées. 
 Article 2 : M. et Mme C verseront à Saint-Brieuc Armor Agglomération la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Mme A versera à Saint-Brieuc Armor Agglomération la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. E et Mme F C, à Mme D A, et à la communauté d'agglomération de Saint-Brieuc Armor Agglomération. 
 Délibéré après l'audience du 29 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 décembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 F. B 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Nos 2002405, 2002406